21世紀經濟報道記者 楊志錦 北京報道
據21世紀經濟報道記者梳理，2024年政府工作報告主要有以下關注點：
1.GDP增速目標5%左右
經濟增速目標是綜合性指標，是各界最為關注的內容。2019年的經濟增速目標是6%—6.5%；因為疫情帶來巨大的不確定性，2020沒有設定GDP增速目標；2021年的經濟增速目標為6%以上，2022的經濟增速目標為5.5%左右，但因為疫情等超預期因素，全年經濟增速與年初預期目標有較大差距。2023年經濟增速目標為5%左右，最終全年經濟增速為5.2%，略高于目標增速。
2024年政府工作報告提出，今年GDP增速目標在5%左右。究其原因，第一，5%的目標增速與近年目標保持了連續性。第二，5%的目標增速和當前的潛在增長水平相符，具備實現的可能性。據研究機構測算，“十四五”期間中國經濟的潛在經濟增速在5.5%左右。人民銀行2021年發表的一篇工作論文測算表示，“十四五”期間我國潛在產出增速在5%—5.7%，總體繼續保持中高速增長。第三，目標增速的設置還需要考慮中長期規劃。按照此前規劃的中長期目標，2035年要達到中等發達國家水平。據一些研究機構測算，這意味著2020年-2035年年均增速為4.73%，“十四五”期間增速要力爭實現5%左右的增速。
考慮到基數變化，2024年要實現5%左右的增長，難度相比2023年明顯增加，財政政策已明顯加力。
2024年政府工作報告表示，經濟增長預期目標為5％左右，考慮了促進就業增收、防范化解風險等需要，并與 “十四五”規劃和基本實現現代化的目標相銜接，也考慮了經濟增長潛力和支撐條件，體現了積極進取、奮發有為的要求。實現今年預期目標并非易事，需要政策聚焦發力、工作加倍努力、各方面齊心協力。
2.今后連續幾年發行超長期特別國債，今年先發行1萬億
2024年政府工作報告表示，為系統解決強國建設、民族復興進程中一些重大項目建設的資金問題，從今年開始擬連續幾年發行超長期特別國債，專項用于國家重大戰略實施和重點領域安全能力建設，今年先發行１萬億元。
這將是第四次發行特別國債。歷史上，中國曾多次發行特別國債：第一次用于補充四大行資本金。1998年8月，財政部宣布發行期限為30年的2700億元特別國債，向四大國有商業銀行定向發行，所籌資金專項用于補充四大銀行資本金，以達到《巴塞爾協議》的要求。
第二次用于購買外匯注資中投。2007年6月，財政部經授權，宣布將發行2000億美元的特別國債，用于購買外匯注資中投公司。
第三次用于抗疫等相關支出。2020年發行了1萬億抗疫特別國債，其中7000億元主要投向基建項目，3000億元主要用于保就業、保基本民生、保市場主體。總體來看，特別國債不計入赤字，其邏輯在于特別國債投向領域需產生收益，要有穩定的現金流或資產與之對應，以對應的收益償還債務。
今年初21世紀經濟報道獨家報道，地方正謀劃儲備超長期特別國債項目，支持方向為糧食安全、能源安全、產業鏈安全、新型城鎮化、鄉村振興等領域。2024年政府工作報告提及的超長期特別國債或將投向上述領域，后續需關注超長期特別國債的發行方式及發行時間 。
3.赤字率按3%安排
赤字率也是市場關注的目標，其等于赤字/GDP，中國赤字率長期低于或者等于3%的水平。2020年赤字率首度突破3%達到3.6%，2021年降至3.2%，2022年通過特定國有金融機構和專營機構依法上繳結存利潤，赤字率下降至2.8%。2023年政府工作報告設定的赤字率為3%，不過2023年四季度中央財政預算調整，增發萬億國債后赤字率達到3.8%。
今年赤字率擬按3%安排，相比去年回落0.8個百分點；赤字規模為4.06萬億，相比去年下降0.82萬億。但考慮到去年增發的萬億國債大部分在今年使用以及今年將發行萬億超長期特別國債等措施，今年政府債對經濟增長的支持力度要強于去年。2024年政府工作報告表示，預計今年財政收入繼續恢復增長，加上調入資金等，一般公共預算支出規模28.5萬億元、比上年增加1.1萬億元。
值得注意的是，4.06萬億的赤字規模及3%的赤字率隱含2024年名義GDP增速要達到7.3%左右。
4.專項債額度增加1000億至3.9萬億
專項債需投向有收益的項目，償債來源為項目所對應的專項收入或政府性基金收入，因此專項債不計入赤字，其規模不受赤字率的約束。
專項債于2015年首度發行，此后額度穩步擴大。2020年新增專項債限額首度達到3.75萬億，2021年、2022年、2023年分別為3.65萬億、3.65萬億、3.8萬億。其中，2022年首度盤活5000億結存限制，由此帶動全年額度擴大至4.15萬億元。專項債的大規模發行、使用對穩投資、穩經濟起到了重要作用，但客觀上也推動地方政府債務率上升。
政府工作報告提出，擬安排地方政府專項債券3.9萬億元，比上年增加1000億元。一方面實現5%的經濟增速仍需專項債發力，前期開工的專項債項目后續仍需資金支持，這就要求專項債維持一定規模；另一方面，當前地方政府債務率已落入警戒區間，這要求地方債尤其專項債放慢擴張步伐。
5.社融、M2的錨出現重大變化
一般而言，M2及社融增速與GDP增速、赤字率都作為重要的量化指標寫入政府工作報告中。據記者梳理，2009年M2開始設定量化數值目標，2011年社融開始寫入政府工作報告，并在2016年設置量化目標。
2018年政府工作報告對貨幣政策的定調調整為“保持廣義貨幣M2、信貸和社會融資規模合理增長”，此后幾年調整為“M2和社會融資規模增速同名義經濟增速基本匹配”。排序上，M2在前，社融在后。
2024年政府工作報告提出，要保持流動性合理充裕，社會融資規模、貨幣供應量同經濟增長和價格水平預期目標相匹配。這一新定調意味著貨幣政策要同時支持物價回升以及經濟增速向潛在增速回歸，尤其是支持物價回升。
這個表述有兩方面新意，一是把社會融資規模指標排在貨幣供應量前面，因為這一指標與經濟增長的關系更緊密；二是把以往的“名義經濟增速”改為“經濟增長和價格水平預期目標”，這樣可以更好統籌經濟增長和價格水平的目標要求，并強調價格水平是貨幣政策的重要調控目標。
在上述要求下，社融和M2增速仍需保持相對較高的水平。據研究機構測算，“十四五”期間中國經濟的潛在經濟增速在5.5%左右。在今年政府工作報告中，價格水平預期目標主要是CPI，今年為3%左右。按照新的錨定方式，今年社融和M2增速要保持在8.5%甚至略高的水平。
6.進一步落實一攬子化債方案
2024年政府工作報告提出，統籌好地方債務風險化解和穩定發展，進一步落實一攬子化債方案，妥善化解存量債務風險、嚴防新增債務風險。
去年7月24日召開的中共中央政治局會議提出，要有效防范化解地方債務風險，制定實施一攬子化債方案。記者了解到，地方在去年已制定“1+N”化債方案，其中1指化債總方案，N指化債子方案，但不同地方的子方案不同，數量也不同，今年重在落實。
市場高度關注特殊再融資債是否會有新額度下達。從過往看，特殊再融資債券額度來源于結存限額。財政部數據顯示，2023年全國地方政府債務限額為421674.3億元，截至2023年12月末，全國地方政府債務余額407373億元，限額和余額的空間為1.43萬億元。由于特殊再融化債成效明顯，市場預計今年繼續新批特殊再融資債額度的概率較大。此外，金融化債措施如何進一步優化也是市場關注的焦點。
中長期改革上，2024年政府工作報告表示，建立同高質量發展相適應的政府債務管理機制，完善全口徑地方債務監測監管體系，分類推進地方融資平臺轉型。
記者了解到，對比2018年8月建立債務監測系統時，隱性債務雖未增長，但關注類債務和經營性債務增長較快。平臺公司實際上以新增經營性債務的名義進行隱性債務的還本付息，但經營性債務很難達到監管要求的條件，即對應經營性項目、經營性資產和覆蓋債務本息的經營性收入。
因此地方債監管，不僅要將隱性債務納入，經營性債務也需納入監管范圍，個別地方已有實踐。江蘇省表示，2023年在全國率先開發上線地方債務綜合監管系統，一體推進政府債務、隱性債務和融資平臺經營性債務全口徑管理，形成工作閉環。
7.優化房地產政策
去年7月24日召開的中共中央政治局會議提出，適應我國房地產市場供求關系發生重大變化的新形勢，適時調整優化房地產政策，因城施策用好政策工具箱。此后包括一線城市在內的多個城市陸續放松房地產限制措施，但市場反應并不樂觀，房地產市場仍有壓力。
今年政府工作報告提出，要優化房地產政策，對不同所有制房地產企業合理融資需求要一視同仁給予支持，促進房地產市場平穩健康發展。市場預計今年仍將有支持房地產的政策出臺，比如今年初，監管部門已推動建立城市房地產融資協調機制，向符合條件的房地產項目給予資金支持。
2024年政府工作報告還提出，適應新型城鎮化發展趨勢和房地產市場供求關系變化，加快構建房地產發展新模式。加大保障性住房建設和供給，完善商品房相關基礎性制度，滿足居民剛性住房需求和多樣化改善性住房需求。
住建部部長倪虹此前接受新華社采訪時表示，房地產市場已經從主要解決“有沒有 ” 轉向主要解決 “好不好” 的階段，過去追求速度和數量的發展模式，已不適應高質量發展的新要求，亟須構建新的發展模式。
具體而言，在理念上，要始終堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，以滿足剛性和改善性住房需求為重點，努力讓人民群眾住上好房子。在體制機制上，要建立“人、房、地、錢 ”要素聯動的新機制，從要素資源科學配置入手，以人定房，以房定地，以房定錢，防止市場大起大落。
2024年政府工作報告表示，我國城鎮化還有很大發展提升空間，要深入實施新型城鎮化戰略行動，促進各類要素雙向流動，形成城鄉融合發展新格局。把加快農業轉移人口市民化擺在突出位置，深化戶籍制度改革，完善“人地錢”掛鉤政策，讓有意愿的進城農民工在城鎮落戶，推動未落戶常住人口平等享受城鎮基本公共服務。
8.信貸盤活存量、提升效能
2024年政府工作報告提出，加強總量和結構雙重調節，盤活存量、提升效能，加大對重大戰略、重點領域和薄弱環節的支持力度，促進社會綜合融資成本穩中有降。暢通貨幣政策傳導機制，避免資金沉淀空轉。大力發展科技金融、綠色金融、普惠金融、養老金融、數字金融。
之所以要盤活存量，是因為不僅增量信貸能支持實體經濟，盤活低效存量貸款也有助于經濟增長。目前，信貸資金存量遠大于每年的增量，并且存量貸款形成的企業資產、派生的貨幣資金，仍持續在經濟循環中發揮作用。盤活低效占用的金融資源，提高資金的使用效率，雖然不會體現為貸款增量，但同樣能為經濟高質量發展注入新動力。
“我國貨幣信貸存量已經很大，存量資金循環對經濟增長也有作用，如果把閑置、低效運用的存量資金充分發揮作用，即使新增貸款、貨幣增速慢一些，也能夠有力支持實體經濟”，接近央行人士表示。
根據央行表述，盤活存量貸款要求信貸結構有增有減，其中房地產貸款、融資平臺貸款占比會出現下降，科技創新、制造業、綠色發展、普惠小微等貸款趨于上升。央行行長潘功勝1月24日在國新辦發布會上表示，人民銀行將設立信貸市場司，重點做好五篇大文章相關工作。
9.城鎮新增就業1200萬人以上，突出就業優先導向
城鎮新增就業指標方面，2004年首次提出要“新增城鎮就業900萬人”，此后該目標從未缺席，2017-2019年新增城鎮就業目標是1100萬人以上，2020年為900萬人以上，2021年-2022年恢復至1100萬人以上，2023年上調至1200萬人左右，今年新增就業目標為1200萬人以上，目標略有上調。
城鎮調查失業率涵蓋農民工等城鎮常住人口，能更全面反映就業狀況。2018年—2019年該目標均為5.5%左右，2020年是6%左右，2021年-2023年年均為5.5%左右，今年調查失業率目標也是5.5%左右。
2024年政府工作報告表示，就業是最基本的民生，要突出就業優先導向，加強財稅、金融等政策對穩就業的支持，加大促就業專項政策力度。落實和完善穩崗返還、專項貸款、就業和社保補貼等政策，加強對就業容量大的行業企業支持。2024年政府工作報告表示，預計今年高校畢業生超過1170萬人,要強化促進青年就業政策舉措，優化就業創業指導服務。扎實做好退役軍人、農民工等群體就業工作，加強對殘疾人等就業困難人員幫扶。
10.大力推進現代化產業體系建設，加快發展新質生產力
今年政府工作報告部署的第一項任務是大力推進現代化產業體系建設，加快發展新質生產力。報告稱，充分發揮創新主導作用，以科技創新推動產業創新，加快推進新型工業化，提高全要素生產率，不斷塑造發展新動能新優勢，促進社會生產力實現新的躍升。
新質生產力是創新起主導作用，擺脫傳統經濟增長方式、生產力發展路徑，具有高科技、高效能、高質量特征，符合新發展理念的先進生產力質態。區別于傳統生產力的主要方面，新質生產力在于通過不斷創新科學技術、資源配置方式、生產組織形式等，創造出更高效率的生產力水平，創新驅動體現在新質生產力發展的全過程。
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