多地披露專項債券“清欠”進展 超550億為“還欠款”專用
證券時報記者 賀覺淵 郭博昊
隨著前期財政部下達2025年新增地方政府債務限額至各地，確定全年舉債額度后的地方政府自5月下旬以來陸續調整預算。不同于往年的年中預算調整，今年多地政府在預算調整方案中首次披露專項債券將用于“解決拖欠企業賬款”(下稱“清欠”)的進展。據證券時報記者不完全統計，截至6月17日，地方政府單列出用于“清欠”的專項債券額度合計556億元，專項債券資金用途包含“清欠”規模約為1465億元。
盡管年內置換債券發行工作已進入尾聲，但防范化解政府債務風險仍是多地財政下半年的重點工作，各地明確將持續發揮好專項債券在擴投資、穩樓市、清欠款、促增收、保民生、防風險等方面的多重功效。
地方首次披露“清欠”
專項債券額度
近段時間，地方政府陸續披露省級預算調整方案，部分地方不僅調增專項債務限額，還首次披露全年專門用于“清欠”的專項債券具體額度。
云南省人大常委會5月28日批準的2025年省本級財政專項預算調整方案顯示，調增額度后，全年專項債券用于補充政府性基金財力的額度為369億元，用于“清欠”的額度為356億元。在5月29日得到批準的湖南省2025年省級預算調整方案中，調增額度后有415億元專項債券用于補充政府性基金財力，200億元額度用于“清欠”。同日得到批準的廣西壯族自治區本級財政預算調整方案明確，今年新增債務限額共495億元，部分用于“清欠”。
自一攬子化債舉措實施以來，財政系統通過統籌存量資金、專項債券等，支持地方政府加大“清欠”力度。過去一年，多地曾披露專項債券參與支持地方“清欠”。如陜西省咸陽市在去年統籌存量資金、專項債券、一般債券等資金16.2億元，加大企業欠賬清償力度，推動全市各級無分歧欠款全部清零。
彼時，普遍觀點認為專項債券用于“清欠”的主要方式是通過補充政府性基金財力間接支持地方政府“清欠”。自2024年開始，財政部明確連續五年每年安排專項債券補充政府性基金財力，用于支持地方化解存量債務風險和“清欠”等。
但在近期部分省份的預算調整方案中，除了補充政府性基金財力的專項債券，還有一部分專項債券被單列出來，明確僅用于“清欠”。上海財經大學中國公共財政研究院講師汪峰認為，專項債券項目收益也可用于賬款清償。通過優化資金配置、加強項目監管、拓展收益渠道等方式，提高項目資金使用效率，提升項目整體效益，地方政府可將部分項目收益用于“清欠”。
財政支持“清欠”力度
持續加大
近年來，地方政府專項債券管理機制持續優化，財政系統不斷為專項債券更好支持“清欠”鋪平道路。
去年12月，國務院辦公廳印發《關于優化完善地方政府專項債券管理機制的意見》，拓寬專項債券的償債資金來源，保障專項債券按時償付。對專項債券對應的政府性基金收入和項目專項收入難以償還本息的，允許地方依法分年安排專項債券項目財政補助資金，以及調度其他項目專項收入、項目單位資金和政府性基金預算收入等償還。同時，鼓勵有條件的地方建立專項債券償債備付金制度。
興業銀行首席經濟學家魯政委表示，這意味著專項債券從項目內平衡轉向跨項目、政府性基金預算賬本內跨科目、省內跨區域平衡，如果備付金和財政補助資金來源于一般公共預算等，則還能夠實現跨賬本的平衡。
從近兩年通過補充政府性基金財力間接支持地方化債、存量項目建設與“清欠”，到去年年末專項債券償債資金來源放寬與投向擴圍，再到今年年初政府工作報告首次提出專項債券可用于“消化地方政府拖欠企業賬款”，財政支持“清欠”的力度持續加大。
近期地方預算調整方案陸續明示專門用于“清欠”的專項債務額度，中誠信分析指出，這標志著政府工作報告提出的專項債券“清欠”正式進入實施階段，各地通過省級人大審批預算調整、資金用途公開披露，強化了資金使用的規范性與透明度，約束地方政府隨意拖欠行為，倒逼其建立長效清償機制，防范新增拖欠；同時，也有助于優化營商環境，提振企業信心。
下半年繼續加強政府債務
風險防控
目前，今年用于化解存量隱性債務的置換債券發行規模已超1.6萬億元，逐漸步入發行尾聲。從各地的預算調整方案安排看，下半年各省份還將繼續加強政府債務風險防控，包括進一步做好“清欠”工作。
“地方化債工作涉及的范圍極為廣泛，包括但不限于投融資平臺轉型、清理政府拖欠工程款、處理存量PPP項目支出責任等，一系列工作都將持續推進。”中央財經大學財政稅務學院教授溫來成對證券時報記者表示。
湖南省預算調整方案指出，將加大財會監督力度，用好用足政策空間，發揮專項債券和轉移支付在擴投資、穩樓市、清欠款、促增收、保民生、防風險等方面的多重功效。四川省預算調整方案明確，將用好一攬子化債支持政策，多方籌措資金，為債務化解提供有力支撐。實施隱性債務負面清單管理，嚴格平臺公司融資計劃審核，堅決整治違法違規新增舉債融資行為。加大平臺債務置換力度，大力推動非標債務置換，嚴防債務違約爆雷。
云南省財經委員會建議，接下來，優先將一般債務和項目建設專項債務用于解決在建、續建項目遺留問題，防止出現“半拉子”工程，同時加強債券資金穿透式監管，通過債務置換優化債務結構，確保完成全年隱性債務化解任務。
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