21世紀經濟報道記者柳寧馨 報道
10月28日，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》（以下簡稱《建議》）全文公布。
（資料圖）
《建議》提出，區域協調發展是中國式現代化的內在要求。發揮區域協調發展戰略、區域重大戰略、主體功能區戰略、新型城鎮化戰略疊加效應。圍繞區域發展提出5方面重點任務：增強區域發展協調性、促進區域聯動發展、優化國土空間發展格局、深入推進以人為本的新型城鎮化、加強海洋開發利用保護。
在增強區域發展協調性方面，《建議》提出促進東中西、南北方協調發展。這也是“促進南北方協調發展”首次被寫入五年規劃建議。
在促進區域聯動發展方面，《建議》強調推進跨區域跨流域大通道建設，強化區域基礎設施互聯互通，也提出拓展流域經濟等模式。“流域經濟”是首次被明確提出，預計“十五五”期間會有相關規劃出臺。
“十五五”規劃建議也定調了城市群發展方向。《建議》提出，加強重點城市群協調聯動發展，推動長江中游城市群等加快發展。“推進超大特大城市治理現代化，加快城市群一體化和都市圈同城化”也是首次被寫入五年規劃建議。
華東師范大學城市發展研究院院長曾剛在接受21世紀經濟報道記者采訪時表示，系統協調成為“十五五”時期區域戰略的重要方法論，中國式現代化被確立為區域戰略的核心目標，所有區域政策、資源配置、考核評估都要圍繞這個核心目標展開。區域戰略的價值在于戰略性、前瞻性，達成共識，服務于國家大局，而非地方競賽。
中國區域經濟學會副會長、中國社科院工業經濟研究所研究員陳耀在接受21世紀經濟報道記者采訪時表示，“疊加效應”是五年規劃建議中首次提出，意味著把中央陸續提出并在黨的二十大形成的整體的區域“四大戰略”，在“十四五”基礎上進一步縱深推進，發揮它們協同互促的疊加效應。在他看來，區域協調發展是覆蓋全部國土的總體戰略，其余三大戰略服從并服務于這一總體目標。
陳耀認為，區域發展戰略追求均衡、效率、生態、安全四大目標，“‘十五五’要在‘十四五’基礎上，把這四大目標通過四大戰略的疊加效應一并落實，形成推進中國式現代化的區域路徑。”
東中西、南北方協調發展
在增強區域發展協調性上，《建議》提出，扎實推動西部大開發形成新格局、東北全面振興取得新突破、中部地區加快崛起、東部地區加快推進現代化，促進東中西、南北方協調發展。
中國宏觀經濟研究院國土開發與地區經濟研究所副研究員金田林認為，四大板塊，也就是東部、中部、西部、東北，構成“面”上的統籌，著眼的是南北、東西長期不平衡的基本國情，解決發展的整體性與均衡性，為“點”上的動力源提供廣闊經濟腹地和戰略縱深。點與面互為支撐，二者在“十五五”期間相互協調、推動。
東、中、西、東北四大板塊自“十一五”定型，歷經“十二五”、“十三五”、“十四五”，到“十五五”仍在縱深推進，但每個板塊被賦予新的時代內涵。
陳耀解釋道，對新時代西部大開發的定位是形成新格局，“十五五”時期將進入扎實落地階段，新格局就是“兩大一高”：大保護——守牢國家生態安全屏障；大開放——依托共建“一帶一路”把西部推向開放前沿；高質量發展——把生態優勢和開放優勢轉化為內生動力。
對東北全面振興的關鍵表述是取得新突破。陳耀認為，新突破的核心使命就是維護國家五大戰略安全：國防安全、糧食安全、產業安全、能源安全、生態安全，振興成效要用這五大安全能力的提升來衡量。
在陳耀看來，《建議》對中部地區定位十分清晰，新時代加快崛起的抓手仍是“三個基地一個樞紐”：?全國重要糧食生產基地?、能源原材料基地、現代裝備制造及高技術產業基地?，加上綜合交通運輸樞紐。“十五五”時期，中部要在做強這些功能上提速。東部地區繼續承擔率先推進現代化的領頭羊角色，速度和質量都要走在全國前列。
陳耀提到，在四大板塊內部目標升級的同時，國家區域協調在五年規劃中的敘述首次從“東中西”橫向拓展為“東中西+南北方”縱向。
“南方和北方經濟份額的差距在‘十四五’期間急劇拉大。北方，特別是東北地區仍在產業艱難轉型中。‘十五五’時期，扭轉南北落差要靠創新引領結構調整、深化市場化改革激發活力、以開放合作獲取外部資源、市場，三管齊下重塑北方經濟競爭力。”陳耀表示。
金田林認為，近年來我國的南北差距引發廣泛討論，有研究認為這存在被“統計口徑”放大的情況：河南、安徽、江蘇等省份橫跨秦嶺—淮河，歸類差異即可左右南北經濟總量對比；若把尺度進一步切到“東部北方—東部南方”“中部北方—中部南方”，差距則相對沒有那么懸殊，這印證了長期存在的“東西失衡”仍是更基本的國情矛盾。
因此，金田林認為，“十五五”規劃建議中把南北協調寫入文件，其政策重心并非追求總量上的平均，而是在“面”上實現更精細化的兼顧。
“真正的落差集中在制度軟環境，北方在營商環境、市場活力、人才留存普遍滯后于南方，這直接影響了民營經濟的活力與區域的創新動能。‘十五五’規劃建議再提南北問題，其核心訴求是借全國統一大市場建設的契機，通過全面提升營商環境、政府效能和深化體制機制改革，系統性縮小軟環境的差距，促進生產要素在南北之間更自由、更高效地流動。”金田林說。
區域聯動推進硬聯通、軟聯通
在促進區域聯動發展方面，《建議》提出，推進跨區域跨流域大通道建設，強化區域基礎設施互聯互通。加強重點城市群協調聯動發展。推動長江中游城市群等加快發展。拓展流域經濟等模式。
在陳耀看來，“十五五”規劃建議強調區域之間不僅要協調發展，還要聯動發展。區域之間不能只是縮小差距，更要在產業、市場、生態、基礎設施等多領域形成規劃統籌、行業協作、利益共享的深度合作。
“區域基礎設施互聯互通被視作聯動的先決條件，國家把跨區域跨流域大通道列為建設清單第一條。當前，西部陸海新通道、平陸運河等同時打通長江與珠江流域，形成不同流域上中下游之間的‘硬聯通’，也為對外開放提供‘走出去’的基礎。”陳耀說。
金田林認為，以往我國經濟發展受體制機制制約，更多體現為“行政區經濟”，要素配置、產業布局多以轄區行政區為主。隨著更大范圍協同發展的需求增強，未來我國會向功能區經濟邁進，推動各地區突破行政壁壘，按照市場規律和各種功能的內在聯系，實現基于經濟功能的專業化分工和合作。
流域經濟模式是首次被寫進五年規劃建議，成為聯動的新載體。
在曾剛看來，綠色是發展的底色，是一種發展方式。流域經濟模式下，綠色發展不只是生態工程，而是一種新的經濟發展方式，生態建設可以直接轉化為地方財政收入和大眾高質量就業的增量來源。
“‘十五五’期間國家層面將對流域經濟作出系統部署，力度可能未必像區域重大戰略那么大，但思路已從局部生態工程升級為全域發展方式。以水為紐帶，在全域生態系統框架下，通過水運、水資源、水生態、水景觀等形式把生態價值變現，形成跨行政區的利益共享機制。”曾剛說。
在陳耀看來，流域經濟模式依托水資源整體開發，把水電開發、水域養殖、文旅、節水調配等納入統一規劃，同時把水運重新擺到突出位置，利用其運能大、占地少、成本低的獨特優勢，承擔煤炭、礦石等大宗物資運輸，緩解陸路壓力。
為此，陳耀認為，“十五五”期間將繼續建設人工運河、疏浚一批斷航河段，打通流域脈絡，配套建設港口與臨港產業，帶動沿線城鎮集聚，形成“港口—城市—產業”互動的流域經濟帶，使流域從地理單元升級為聯動發展的經濟功能區。
重點城市群協調聯動發展
《建議》在城市群方面的明確表述是，加強重點城市群協調聯動發展，推動長江中游城市群等加快發展，推進超大特大城市治理現代化，加快城市群一體化和都市圈同城化。
金田林表示，京津冀、長三角、粵港澳大灣區是動力源，定位為國家高質量發展的核心引擎，承擔在更高層次上推進制度創新、科技創新、產業升級和參與全球競爭的使命。這些地區著力解決的是發展的質量與效率問題，通過產業轉移、技術外溢和市場拓展，把增長動能輸送到中西部和東北地區。
“全球競爭的重點已落到都市圈、城市群，在于誰能集聚最高端要素與最先進生產力。‘十五五“時期因此更加突出點上動力源的核心地位，要求其以世界級城市群形態，擔當起參與國際競爭、確保產業鏈供應鏈安全、鞏固戰略腹地的時代重任。”金田林說。
陳耀認為，城市群是聯動的核心節點。國家層面鎖定京津冀、長三角、粵港澳大灣區、成渝雙城經濟圈、關中平原、長江中游、中原等七大重點城市群，從振興東北角度考慮，還應當積極培育發展哈（爾濱）長（春）城市群、遼中南城市群等東北城市群，使其在本地形成集聚輻射效應。
“長江中游城市群加快發展在‘十五五’規劃建議中被明確列出，信號意圖是在中部培育一個可與成渝呼應、帶動中部崛起的新龍頭，彌補西部已有成渝而中部缺國家級動力源的空白。各城市群內部要‘中心—外圍’協同，城市群之間要網絡式聯動，最終在全國形成等級清晰、節點互聯的城市群網絡體系。”陳耀說。
在陳耀看來，“十五五”規劃建議首次把“推進超大特大城市治理現代化”和“加快城市群一體化、都市圈同城化”并列寫入新型城鎮化任務單。治理現代化既要發揮超大特大城市的核心引擎作用，又要防范“大城市病”，通過疏解非核心功能、提升公共服務、生態共治、政策互認等一整套制度創新，實現城市自身瘦身強體。同城化是在“一小時通勤圈”內，形成中心與周邊中小城市在交通、公共服務、生態保護上的同城待遇。
曾剛認為，在“十五五”規劃建議定位下，都市圈和城市核心城市不能再靠“并區吞縣”做大，而要同大中小城市形成“鍛長板”的分工。一小時通勤圈、產業分工、公共服務共享是硬抓手，最終要讓周邊城市在中國式現代化進程中跟上中心大都市的發展步伐，而不是被虹吸，城市間關系要從競爭為主轉向合作為主。
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