21世紀經濟報道記者周瀟梟 見習記者冉黎黎 北京報道 10月28日，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》（以下簡稱《建議》）全文公布，《建議》明確把“建設現代化產業體系，鞏固壯大實體經濟根基”擺在戰略任務的第一條，部署了4方面重點任務，包括優化提升傳統產業、培育壯大新興產業和未來產業、促進服務業優質高效發展、構建現代化基礎設施體系。
分別來看，在傳統產業方面，礦業、冶金、化工、輕工、紡織、機械、船舶、建筑等產業不僅要鞏固提升競爭力，還要鞏固提升在全球產業分工中的地位。新興產業方面，《建議》提出著力打造新興支柱產業，而“十四五”規劃綱要中尚未出現的低空經濟位于《建議》列舉的戰略性新興產業之列。未來產業方面，《建議》提出，推動量子科技、生物制造、氫能和核聚變能、腦機接口、具身智能、第六代移動通信等成為新的經濟增長點。
另外，《建議》提出，分領域推進生產性服務業向專業化和價值鏈高端延伸，促進生活性服務業高品質、多樣化、便利化發展。《建議》還提出，適度超前建設新型基礎設施，推進信息通信網絡、全國一體化算力網、重大科技基礎設施等建設和集約高效利用，推進傳統基礎設施更新和數智化改造。
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關鍵定調一：傳統產業鞏固提升全球地位
在“建設現代化產業體系，鞏固壯大實體經濟根基”方面，《建議》提出，現代化產業體系是中國式現代化的物質技術基礎。堅持把發展經濟的著力點放在實體經濟上，堅持智能化、綠色化、融合化方向，加快建設制造強國、質量強國、航天強國、交通強國、網絡強國，保持制造業合理比重，構建以先進制造業為骨干的現代化產業體系。
《建議》部署的4方面重點任務中，“優化提升傳統產業”位列第一條，其中提到，推動重點產業提質升級，鞏固提升礦業、冶金、化工、輕工、紡織、機械、船舶、建筑等產業在全球產業分工中的地位和競爭力。
中國信息通信研究院政策與經濟研究所副所長肖榮美對21世紀經濟報道記者表示，一方面，傳統產業增加值占全部制造業的八成左右，是我國制造業的“基本盤”，也是現代化產業體系的重要支撐。必須看到傳統產業的基礎作用和民生作用，是穩增長、穩就業、穩收入的基本依托。另一方面，傳統產業的優化升級蘊含巨大潛力，特別是隨著新一輪科技革命和產業變革加速演進，高端化、智能化、綠色化、融合化成為新的發展方向，這既為傳統產業提質升級帶來新機遇，也為培育發展壯大新質生產力筑牢產業載體。
從《建議》來看，傳統產業不僅要鞏固提升競爭力，也要鞏固提升在全球產業分工中的地位。銀河證券首席經濟學家章俊對21世紀經濟報道記者表示，這反映出中國在全球產業體系重構中由被動適應轉向主動布局。
章俊表示，當前全球產業鏈正經歷深度重組，發達經濟體推行“再工業化”、強化供應鏈本土化，而中國傳統產業在中高端制造環節的全球份額依然龐大。《建議》提到的“全球產業分工地位”，體現出我國更著眼于在新一輪全球價值鏈重塑中鞏固和拓展“中高端環節主導權”，保持在關鍵產業鏈節點的制度與技術話語權。與此同時，通過技術改造、綠色轉型與品牌國際化，中國傳統產業將由“成本優勢”轉向“體系優勢”，在全球分工中由“被嵌入者”轉型為“再塑造者”。
同時，《建議》提出，提升產業鏈自主可控水平，強化產業基礎再造和重大技術裝備攻關，滾動實施制造業重點產業鏈高質量發展行動，發展先進制造業集群。推動技術改造升級，促進制造業數智化轉型，發展智能制造、綠色制造、服務型制造，加快產業模式和企業組織形態變革。增強質量技術基礎能力，強化標準引領、提升國際化水平，加強品牌建設。優化產業布局，促進重點產業在國內有序轉移。
總體來看，在中共中央于10月24日舉行的新聞發布會上，國家發展改革委黨組書記、主任鄭柵潔就表示，《建議》提出推動重點產業提質升級，鞏固提升化工、機械、造船等行業在全球產業分工中的地位和競爭力，發展先進制造業集群等舉措，這將加快推動傳統產業質的有效提升和量的合理增長，“初步估計未來5年會新增10萬億元左右的市場空間，釋放出巨大的發展動能和民生紅利”。
關鍵定調二：培育“具全球競爭力的新支柱”
2024年，我國“三新”經濟增加值占GDP比重已經超過18%。在此基礎上，《建議》提出培育壯大新興產業和未來產業。
新興產業方面，《建議》提到，著力打造新興支柱產業。實施產業創新工程，一體推進創新設施建設、技術研究開發、產品迭代升級，加快新能源、新材料、航空航天、低空經濟等戰略性新興產業集群發展。
章俊指出，“十五五”強調的不僅是發展新興產業，更是培育“具全球競爭力的新支柱”。一方面，新能源與新材料是“新質生產力”的核心基礎。它們不僅支撐能源體系低碳轉型，更構成未來制造業競爭的底層能力。發展重點從“裝機規模”轉向“技術迭代與材料創新”，標志我國從量的擴張邁入質的躍升階段。另一方面，航空航天與低空經濟代表“未來產業”的空間延伸。航空航天從“科研”走向“空間經濟”，成為突破關鍵技術封鎖、搶占全球創新制高點的重要方向。
而在低空經濟方面，需要注意的是，對于構筑產業體系新支柱，“十四五”規劃綱要提及的產業包括新一代信息技術、生物技術、新能源、新材料、高端裝備、新能源汽車、綠色環保以及航空航天、海洋裝備等戰略性新興產業。與“十四五”規劃綱要相比，低空經濟為《建議》中新增。
畢馬威中國經濟研究院院長蔡偉對21世紀經濟報道記者表示，《建議》中新增低空經濟，是因為其具備技術快速發展與場景需求廣闊的雙重優勢，可以成為銜接“科技自立自強”與“做強實體經濟”的關鍵紐帶。
國研新經濟研究院創始院長、灣區低空經濟研究院院長朱克力進一步對21世紀經濟報道記者表示，《建議》新增低空經濟，主要基于三方面戰略考量。技術層面，無人機導航、5G通信、人工智能等技術的成熟，使低空飛行器的安全性與智能化水平顯著提升，為規模化應用掃清障礙。產業層面，低空經濟能激活萬億級市場空間，通用航空制造、空域管理服務、地面保障設施等環節，可帶動上下游數百個細分領域發展。政策層面，低空經濟是深化改革的重要突破口，空域管理改革、低空飛行服務保障體系建設等舉措，能倒逼管理體制創新，提升治理能力。
低空經濟的“入場”并非突然。2024年，“低空經濟”首次寫入政府工作報告。2025年，政府工作報告中又提及推動低空經濟等新興產業安全健康發展。
事實上，根據《中國低空經濟發展指數報告（2025）》，2020年以來，聚焦低空出行、低空物流、低空旅游、農業與消防等應用場景，中國、美國、歐盟、日韓等積極開展商業化試點探索，推動低空經濟呈現規模化、商業化發展態勢。
鄭柵潔在提及《建議》對于新興支柱產業的部署時表示，“這將催生出數個萬億級甚至更大規模的市場。”
從低空經濟來看，萬億規模正呼之欲出。據賽迪顧問預估，2025年我國低空經濟整體市場規模將達到8591.7億元，預計到2026年低空經濟規模有望突破萬億元。
未來產業方面，《建議》提出，前瞻布局未來產業，探索多元技術路線、典型應用場景、可行商業模式、市場監管規則，推動量子科技、生物制造、氫能和核聚變能、腦機接口、具身智能、第六代移動通信等成為新的經濟增長點。
鄭柵潔在上述發布會表示，這些產業蓄勢發力，未來10年新增規模相當于再造一個中國高技術產業，為我國經濟大盤、高質量發展注入源源不斷的新動能。
從其中的腦機接口來看，根據《腦機接口技術與應用研究報告（2025年）》，全球腦機接口市場正處于“技術突破、臨床驗證、商業落地”的關鍵轉折期。當前，腦機接口市場已達到數十億美元規模。據麥肯錫測算，全球腦機接口在醫療應用領域的2030年市場規模有望達到400億美元。
關鍵定調三：生產性服務業仍是重心
我國服務業仍有擴容和提質空間。《建議》提出，促進服務業優質高效發展。實施服務業擴能提質行動，擴大服務業開放，深化監管改革，完善支持政策體系，擴大優質經營主體，分領域推進生產性服務業向專業化和價值鏈高端延伸，促進生活性服務業高品質、多樣化、便利化發展。提高現代服務業與先進制造業、現代農業融合發展水平，推進服務業數智化。加強服務標準和質量品牌建設。健全服務業統計監測體系。
鄭柵潔在上述發布會表示，《建議》提出實施服務業擴能提質行動，提高現代服務業與先進制造業、現代農業融合發展水平等舉措，將加快促進經濟生態重塑優化、更好滿足人民美好生活需要，打開經濟增長新空間，這又是一個巨大的新市場。
蔡偉表示，“十五五”期間，政策將把握好發展生產性服務業同保持制造業合理比重之間的關系。首先，制造業是現代產業體系建設的重心，也是保持我國完整產業鏈優勢的前提要求。其次，當前，包含金融業、交通運輸倉儲業、信息技術服務業等行業在內的生產性服務業占我國GDP比重為30%左右，較發達經濟體的40%—50%水平仍有提升空間。生產性服務業仍是“十五五”期間發展重心，要推進生產性服務業持續發揮對制造業、農業賦能作用。
另外，《建議》提出，構建現代化基礎設施體系。其中提出，適度超前建設新型基礎設施，推進信息通信網絡、全國一體化算力網、重大科技基礎設施等建設和集約高效利用，推進傳統基礎設施更新和數智化改造。完善現代化綜合交通運輸體系，加強跨區域統籌布局、跨方式一體銜接，強化薄弱地區覆蓋和通達保障。
蔡偉表示，《建議》提出適度超前建設新型基礎設施，伴隨未來城鎮化進程的放緩，增量基建空間將轉向與新質生產力配套的信息基礎設施，特別是信息通信網絡、全國一體化算力網、重大科技基礎設施等建設。另一方面，《建議》提出更好地推動區域基礎設施互聯互通，而基礎設施互聯互通是建設全國統一大市場的重要支撐，“十五五”期間，跨區域交通網絡、物流體系和數據流通等基建項目有望擴容，促進商品、要素和服務的自由流動。
鄭柵潔在上述發布會表示，我國已擁有全球規模最大的高速鐵路、高速公路、港口、郵政快遞、電力、寬帶等基礎設施網絡。《建議》提出加強基礎設施統籌規劃，適度超前建設新型基礎設施，完善現代化綜合交通運輸體系等舉措，將更好地推動基礎設施互聯互通、協同融合、安全高效發展，發揮更強支撐保障作用。
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