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21世紀經濟報道記者李莎 北京報道 日前，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》（后簡稱《建議》）發布。《建議》對要素市場化配置、鄉村振興、區域發展等重點領域工作的部署中，都涉及土地相關內容，土地要素成為實現高質量發展的重要一環。
在加快完善要素市場化配置體制機制方面，《建議》明確，建立健全城鄉統一的建設用地市場。并提出完善并購、破產、置換等政策，盤活用好低效用地、閑置房產、存量基礎設施。完善工商業用地使用權續期法律法規，依法穩妥推進續期工作。
在提高強農惠農富農政策效能方面，《建議》要求，節約集約利用農村集體經營性建設用地，依法盤活用好閑置土地和房屋，分類保障鄉村發展用地。在提升農業綜合生產能力和質量效益方面，《建議》再次強調，穩定土地承包關系，穩步推進二輪承包到期后再延長三十年試點。
在優化國土空間發展格局方面，《建議》提出，賦予省級政府統籌建設用地更大自主權，探索實施建設用地總量按規劃期管控模式，實行統籌存量和增量綜合供地。
在受訪專家看來，《建議》對土地要素的部署兼具系統性與針對性，既聚焦工商業用地使用權續期、地區用地需求差異、鄉村產業發展用地等重點難點問題，又注重閑置土地和低效用地的盤活利用，提高土地資源利用效率。既回應了實體經濟發展的現實訴求，也通過激活土地資源價值為城鄉發展注入動能，為高質量發展筑牢土地要素支撐。
依法穩妥推進工商業用地使用權續期
《建議》提出，完善工商業用地使用權續期法律法規，依法穩妥推進續期工作。
自然資源部國土空間規劃研究中心原副主任張曉玲向21世紀經濟報道記者表示，從上世紀80年代末90年代初開始，我國各地陸續實施國有土地使用權有償使用制度，工商業等經營性用地實行出讓方式供地，不同用途的土地實行不同的最高出讓年限，如工業用地土地使用權出讓最高年限為50年，住宅用地為70年等。部分地區在土地出讓早期探索階段，曾出現過低于最高年限出讓土地的情況。因此，部分早期出讓的工商業用地陸續即將到期，面臨如何續期問題。
張曉玲指出，目前，如何續期在制度上、特別在立法上尚無明確具體的可操作的規定，已成為實踐中亟待回應的現實課題。在全國上下高度重視制造業與實體經濟發展的當下，工商業用地使用權續期的制度設計與銜接，直接關系到相關企業的穩定運行，甚至會對經濟發展帶來影響。
張曉玲強調，穩妥推進工商業用地使用權續期工作十分重要，核心在于既要維持工商業用地有償使用的法律精神，又要維護社會公平，避免增加企業用地成本、影響實體經濟發展，是一項多目標系統性的工程。近年來主管部門已經對這一問題開展研究，具有一定的政策儲備。當前實體經濟、尤其是制造業發展中新產業、新業態不斷涌現，疊加國內外市場環境變化，“十五五”時期進一步推進相關制度建設，值得期待。
賦予省級政府統籌建設用地更大自主權
“十四五”規劃綱要就提出，改革土地計劃管理方式，賦予省級政府更大用地自主權。在此基礎上，《建議》提出，賦予省級政府統籌建設用地更大自主權。
張曉玲表示，近年來我國在促進要素市場化配置改革、深化自然資源領域改革創新、建立健全城鄉統一的建設用地市場等領域出臺的多個文件中，多有提及“賦予省級政府統籌建設用地更大自主權”相關內容，核心是賦予省級層面更大的建設用地自主權與統籌權。
此外，張曉玲指出，2019年修訂的土地管理法就體現了這一精神。部分由國務院行使的土地審批權，可以通過國務院授權方式賦予省級人民政府。當然，近年來我國在自然資源領域的監管能力和監管水平的持續提升，也為省級政府承接這部分權限提供保障和支撐。
張曉玲表示，我國幅員遼闊，各地土地資源稟賦、工業化城鎮化進程差異較大，賦予省級政府統籌建設用地更大自主權，有利于支持各省份因地制宜，更好發揮省級政府的能動性，增強政策的適用性，避免“一刀切”。
中國國土經濟學會理事長肖金成向21世紀經濟報道記者表示，在城鎮化推進過程中，農村人口向城市流動是一個必然趨勢。其中很多是跨區域流動，基本方向是到經濟發達、就業崗位多和收入比較高的地方。隨著農業轉移人口市民化水平的提高，經濟發達地區尤其是大中城市，對建設用地的需求越來越大。建設用地供給“一刀切”的辦法，以及無差別的指標分配，對經濟發展形成了嚴重制約，讓省級政府根據實際情況進行調控勢在必行。“十五五”期間，在土地管控方面應進行調整。
探索實施按規劃期管控建設用地總量
《建議》提出，探索實施建設用地總量按規劃期管控模式。
張曉玲表示，我國各地建設用地總量等各類控制性指標由國土空間規劃確定，而國土空間規劃通常以十五年為規劃周期。國土空間規劃實施過程中，需要落實與銜接各級的五年發展規劃，安排各類規劃指標的使用。《全國國土空間規劃綱要（2021-2035年）》明確要求，要依據國土空間規劃，統籌相關專項規劃的空間需求，結合經濟社會發展水平和節約集約用地狀況等，科學編制土地等自然資源年度利用計劃，統籌增量和存量，完善規劃實施的時序管控。可見，這些要求與《建議》提出的按規劃期管控建設用地總量的要求，具有完全一致的邏輯。當然，各地情況千差萬別，如何因地制宜、精準管控，保障土地利用的有序性和可持續性，需要在“十五五”期間進一步探索破題。
肖金成表示，建設用地供給應采取比較靈活的方式，如改年度指標控制為規劃期總量控制，采取城鄉建設用地增減掛鉤、人地掛鉤或耕地占補平衡等方式。
《建議》提出，實行統籌存量和增量綜合供地。
張曉玲表示，2024年底，我國的城鎮化水平已達67%，城鎮化進程進入穩定發展期，城市發展也從大規模增量擴張階段轉向存量提質增效的新階段。因此，進入存量時代、做好存量盤活提質這篇大文章，是當前發展階段安排建設用地供應的基本要求。與此同時，我們還需要看到，各地發展進程和發展階段有所差異，國家重大戰略實施以及民生改善等，在部分地區對新增建設用地還有一定的剛性需求。
張曉玲認為，《建議》提出實行統籌存量和增量綜合供地，核心是傳遞兩層導向：一是引導各方更多關注存量建設用地，挖潛增效，提高存量建設用地集約利用水平；二是兼顧合理增量建設用地需求。這與《全國國土空間規劃綱要（2021-2035年）》提出的“統籌增量和存量”的要求是高度一致的，是“十五五”期間對國家空間規劃政策的具體落實。
依法盤活用好閑置土地和房屋
農業農村土地利用也是《建議》對土地要素進行部署的重點內容。
南京財經大學糧食和物資學院教授錢龍向21世紀經濟報道記者表示，《建議》關于農村土地相關的部署整體秉承穩中求進的思路，關鍵在于系統集成與精準施策：一是系統性更強，將承包地、集體經營性建設用地、宅基地、產業用地等不同類型的土地進行通盤考慮和部署，強調各項政策的協同性；二是更注重權益保障與效率的平衡，在堅決保障農民土地權益的同時，通過“三權分置”等制度改革提升土地的市場化配置，盤活農村閑置土地資源，推動土地從純粹的資產轉化為資本，產生收益；三是表述更精準和務實，體現了農村土地制度改革在法律制度框架下審慎推進的態度。
具體來看，在集體經營性建設用地利用方面，《建議》要求，節約集約利用農村集體經營性建設用地。
肖金成表示，節約與浪費相對應，集約與粗放相對應，浪費和粗放利用土地的現象在農村同時存在。未來，應鼓勵建設用地復耕，增加耕地而非大量占用耕地。
在閑置土地和房屋利用方面，《建議》提出，依法盤活用好閑置土地和房屋。
錢龍認為，《建議》沒有直接提及宅基地，而是提出“依法盤活用好閑置土地和房屋”，這是《建議》對農地部署的一個亮點。這一變化意味著政策表述更加中性，也更準確；政策導向也可能會有所改變，從過去聚焦宅基地的居住和保障功能，轉向在保障農民居住需求前提下，進一步激活宅基地的財產性功能，釋放其資源價值。
要更好推進這項工作，錢龍認為目前還有一些卡點堵點有待突破。一方面，宅基地在用途管制、流轉等方面還有比較嚴格的規定，市場體系有待健全；另一方面，在產權界定和利益保障等方面還有待進一步細化和明確，以降低較高的交易成本。此外，相關金融配套也有待完善，以及需考慮到農民盤活意愿和能力較低等問題。
分類保障鄉村發展用地
在非農用地方面，“十四五”規劃綱要提出“保障設施農業和鄉村產業發展合理用地需求”，在此基礎上，《建議》進一步明確“分類保障鄉村發展用地”。
錢龍表示，這是《建議》對土地要素的部署中一個重要表述和亮點所在，體現了“十五五”期間土地管理更加科學化、精細化的導向。在國土空間“三條紅線”約束下，農村非農用地供應的用地需求難以滿足和違規用地的情況同時存在。在這樣的背景下，《建議》提出“分類保障鄉村發展用地”，這是對國土空間規劃相關要求的具體落實，有利于根據不同產業的特性和具體的用地情況，在指標分配和審批上實行更精準、差異化的政策，避免資源錯配，提高供地效率，更好保障鄉村發展用地需求，同時也有助于提升政策效能和管理水平。
在承包地方面，《建議》再次強調，穩定土地承包關系，穩步推進二輪承包到期后再延長三十年試點。
錢龍表示，《建議》對土地延包的部署，與此前的政策表述保持一致，體現了政策連續性和邏輯自洽性。此外，土地具有為農民提供兜底保障的作用，《建議》明確穩定土地承包關系，強化了土地承包關系長久不變的明確信號，有利于保障農民基本權益，為農民吃下“定心丸”。同時，對于流轉承包地的經營主體而言，這也有利于穩定其經營預期。“穩步推進二輪承包到期后再延長三十年試點”，也體現了試點先行、審慎推進的改革思路，總結試點經驗和問題，為后續相關工作的全面落地筑牢實踐基礎。
錢龍認為，《建議》的這一部署，對后續土地延包工作將帶來三方面影響。一是有利于工作路徑更清晰化，不同地區情況存在差異，需遵循“地方探索→總結經驗→出臺細則→全面推開”的改革路徑，兼顧效率與公平、發展與穩定；二是強化法治化與規范化，在法律框架下做到土地延包工作的合規化，在保障農民土地權益的同時，避免產生新糾紛；三是有利于推動后續配套政策和設施的完善，通過試點，可以及時對土地延包中出現的問題進行總結、反饋，完善相關配套政策。
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