21世紀經濟報道記者李莎 北京報道 我國城鎮化進程正在進入增速換擋、質量提升的攻堅時期。
我國常住人口城鎮化率已達67%，有9.4億人生活在城市，但戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率之間仍有近18個百分點的差距，這意味著有約2.5億人在城市常住和生活但仍是農村戶口，無法完全享受與城鎮戶籍居民同等的福利待遇。另外，大中小城市和小城鎮協調發展成效顯著，但發展過程中仍面臨“兩極化”傾向。隨著城鎮化推進，農村人口和村莊數量將逐步減少，村莊空心化問題日漸凸顯。
對此，“十五五”規劃建議提出，深入推進以人為本的新型城鎮化，推進宜居宜業和美鄉村建設，并展開系列部署。
日前，21世紀經濟報道對中國社會科學院學部委員、農村發展研究所原所長魏后凱進行專訪，深入解讀“十五五”推進新型城鎮化的關鍵問題、針對性對策與實施建議。魏后凱長期從事區域經濟和農村發展研究，同時兼任中國社會科學院城鄉發展一體化智庫常務副理事長、中國農村發展學會會長和中國城市經濟學會副會長等職務。
魏后凱認為，農業轉移人口市民化的本質是共建共享，根本途徑是實現基本公共服務均等化，實施由常住地登記戶口提供基本公共服務。在此過程中，要把握兩個重點，一是進一步深化戶籍制度改革，進一步拓寬城鎮落戶渠道，建議超大特大城市不斷增加年度落戶指標規模，并盡快實現制度并軌；二是將城市福利與戶籍制度完全剝離，讓農業轉移人口真正享受與城鎮戶籍居民同等基本公共服務。
魏后凱指出，“十五五”時期，中國的城鎮化盡管增速放緩，但仍處于快速推進期。預計“十五五”期間，城鎮化率將繼續保持在年均0.7個百分點左右的增長水平。根據其團隊的預測，中國城鎮化率在2030年將達到71.5%，2035年達到74.6%，2050年接近80%，屆時城鄉結構將基本穩定，總體上實現城鎮化。
中國社會科學院學部委員、農村發展研究所原所長魏后凱（受訪者供圖）
農業轉移人口市民化的本質是共建共享
《21世紀》：我國常住人口城鎮化率與戶籍人口城鎮化率之間仍有較大差距，應如何看待這一情況？
魏后凱：我國農業轉移人口市民化與城鎮化并不完全同步，城鎮化進程實行了“兩步走”。第一步聚焦于推動農業轉移人口進城，讓他們得以在城市工作、生活和居住。但受當時戶籍制度的限制以及政府財力等多方面因素影響，農業轉移人口市民化進程相對滯后，這一群體參與了城市工業化和現代化建設，但未能享受與城市原居民同等的福利保障。在此基礎上，第二步的核心任務轉向科學有序推進農業轉移人口市民化，使這一群體全面融入城市生活，真正享受與城鎮戶籍居民同等待遇。這一“兩步走”推進的特征，使得常住人口城鎮化率與戶籍人口城鎮化率之間存在差距（后簡稱“‘兩率’差距”）。
“兩率”差距并不是一個新問題。2015年，我國戶籍人口城鎮化率比常住人口城鎮化率低17.4個百分點。到2020年，這一差距擴大到18.5個百分點。“十三五”期間兩率差距共擴大了1.1個百分點。到2023年，差距縮小至17.86個百分點，相比2020年縮減了0.64個百分點。2015年以來戶籍人口城鎮化率年均提升一個百分點左右，“兩率”差距的擴大和縮小主要取決于常住人口城鎮化率速度的變化，“十四五”以來常住人口城鎮化率增速放緩，“兩率”差距有所下降，但絕對差距仍然顯著。
《21世紀》：接下來應如何縮小“兩率”差距？
魏后凱：2023年戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率相差17.86個百分點，對應常住城鎮的農業戶籍人口規模約為2.5億人。為縮小這一差距、推動城鎮化高質量發展，我國一直在加快戶籍制度改革，持續推進農業轉移人口市民化進程。
我國戶籍制度改革成效顯著，城區常住人口300萬以下城市已取消落戶限制，只有少數超大特大城市實行積分落戶。其中的關鍵問題在于過去很多福利與戶籍制度掛鉤，近年來我國一直在推動二者剝離，但要全部剝離還需要時間。
農業轉移人口市民化的本質是共建共享，根本途徑是實現基本公共服務均等化。實現基本公共服務均等化，意味著實現由常住地登記戶口提供基本公共服務，到那時，戶籍人口城鎮化率這個指標就沒有意義了，農業轉移人口市民化問題也得以解決。
實現基本公共服務均等化需要時間，在這個過程中，我認為推進農業轉移人口市民化要把握兩個重點。一是進一步深化戶籍制度改革，以進城農民工及其隨遷家屬為重點、兼顧城市間流動人口，進一步拓寬城鎮落戶渠道。少數超大特大城市推行的積分落戶制，屬于臨時性制度安排。農業轉移人口在這些城市落戶意愿較高，但城市基礎設施和資源環境承載能力有限，所以才實行積分落戶。但當前部分實行積分落戶的城市每年投放的落戶指標數量偏少，對于解決農業轉移人口的落戶問題效果不顯著。因此，積分落戶制亟待改革，應不斷增加年度落戶指標規模。從長遠來看，應在一定年限后逐步取消這一制度，最終由常住地登記戶口提供基本公共服務。二是將城市福利與戶籍制度完全剝離，讓戶籍制度不再附加過多與公共服務、社會福利相關的額外權益，回歸人口登記的功能。
《21世紀》：要提高農業轉移人口市民化的質量，還面臨哪些卡點堵點？對此應如何破解？
魏后凱：新型城鎮化的核心是人的城鎮化，“十五五”規劃建議明確，要深入推進以人為本的新型城鎮化。農業轉移人口市民化是新型城鎮化的關鍵和首要任務，這也是提高城鎮化質量的重要方面。
我國一直在積極推進農業轉移人口市民化，進展顯著，但仍存在一些卡點，需要通過深化改革不斷完善。一方面，體制機制層面的障礙尚未完全破除，具體而言，一是農業轉移人口在勞動就業等方面還存在一些限制和門檻。二是與城鎮職工之間的社會保障差距仍較明顯，盡管我們鼓勵農業轉移人口參與城鎮職工基本醫療保險、養老保險等保障體系，但實踐中，大部分農業轉移人口仍以參加城鄉居民基本醫療和養老保險為主，保障力度相對有限。三是住房保障問題，我國鼓勵有條件的城市將穩定就業生活的農業轉移人口納入住房保障體系，多地也通過公租房、保障性租賃住房等形式推進政策落地，但總體上看，這一群體的城鎮住房保障覆蓋率仍然偏低。
另一方面，地方政府的積極性有待繼續提升。比如珠三角、長三角的城市地區，外來的農業轉移人口相對集中，這些地區要推進農業轉移人口市民化進程，需要地方財政投入大量資金用于公共服務保障和基礎設施配套，部分地區受財力緊張等因素影響，存在投入意愿不高的情況，一定程度上影響了市民化進程。
近年來，相關改革舉措和政策措施一直在積極推出，“十五五”也會繼續推進落實和完善相關措施，包括推進城鄉融合發展、基本公共服務均等化等，這些改革需要長期的過程。比如2016年中央財政設立農業轉移人口市民化獎勵資金，為提高地方政府吸納農業轉移人口落戶積極性、提升農業轉移人口公共服務保障水平發揮了積極作用。
分類破解城市發展“兩極化”
《21世紀》：“十五五”規劃建議提出，優化城市規模結構，這是出于什么考慮？
魏后凱：“十五五”規劃建議之所以提出優化城市規模結構，是因為當前城市規模結構尚不夠合理，大中小城市和小城鎮發展不夠協調，存在“兩極化”的傾向：超大、特大城市規模過度膨脹，而部分中小城市、小城鎮則面臨增長緩慢甚至萎縮的局面。
“兩極化”傾向的出現，主要受傳統發展觀念、資源配置的雙重偏向（過去資源配置偏向于行政中心、大城市）、市場作用的極化效應、農民的遷移意愿、調控手段失調等因素的影響。
目前，這種兩極化傾向尚未從根本上改變，我國城市規模結構還存在一些不合理的地方。
數據顯示，從數量規模看，2010年至2023年，超大、特大城市由8個增至23個，小城市則從489個減少到469個。從人口規模看，超大、特大城市城區人口占全國城區總人口比重由22.3%提高到40.2%，而小城市的人口比重則從28.3%下降到18.6%。同期，建制鎮建成區戶籍人口占全國城鎮戶籍人口比重從30.7%下降到24.2%，下降了6.5個百分點。從土地規模看，超大、特大城市空間過度擴張，建成區面積增長1.92倍，其占比從16.8%增至30.7%；而小城市空間相對收縮，建成區面積僅增長19.3%，占比下降了8.2個百分點。
同時，不同規模城鎮間的發展差距依然顯著。一方面城鎮居民人均可支配收入差距大；另一方面城鎮基礎設施和公共服務差距大。超大、特大城市擁有強大的產業支撐和人口吸納能力，但面臨資源環境和公共設施的承載力約束，其治理現代化的方向是提高承載能力；而廣大中小城市、小城鎮雖有承載能力空間，卻普遍存在產業支撐不足、公共服務水平偏低的問題，需要加大投入，提高發展質量和居民收入。
《21世紀》：應如何應對城市發展“兩極化”傾向？
魏后凱：大中小城市雖承擔的功能、發揮的作用各不相同，但核心是要實現協調發展，構建共富型現代化城市體系。
應對城市發展“兩極化”傾向，關鍵在于以科學合理的現代化城市體系為依托進行優化，最終實現不同類型、不同規模城市的協調發展與共同富裕。城市發展是差異化的，不同城市的功能定位各異，需進行合理分工，發展策略也應有所區別。
超大特大城市的產業支撐能力和人口吸納能力強，相對而言資源環境和一些公共設施的承載能力緊張，部分城市已出現了超越資源環境承載力的過度擴張。因此，對于超大特大城市而言，城市發展應更加關注提升資源環境承載能力，著力改善那些緊張的公共設施。
中小城市和小城鎮的發展邏輯有所不同。很多中小城市的資源環境承載能力遠超當前城市人口和產業規模，但產業支撐不足，基礎設施與公共服務供給能力不夠，人口吸納力不強，因此必須樹立“人、產、城”融合的思想，依靠產業集聚吸引人口集聚，再通過人口集聚提升城鎮化水平，最終形成“人、產、城”互動融合的良性循環。歸根結底，中小城市和小城鎮的發展關鍵在于提升產業支撐力、基礎設施供給能力和公共服務水平。
《21世紀》：“十五五”規劃建議提出，加快城市群一體化和都市圈同城化，你認為下一步的重點是什么？
魏后凱：過去很多人將城市群視為新型城鎮化的唯一主體形態，這存在認知誤區，即把都市圈看作是城市群的一部分。實際上，都市圈在城市群內外都存在。從發展的眼光和國內外經驗看，都市圈和城市群都是推進新型城鎮化的主體形態，二者共同推動城鎮化邁向更高水平。無論是都市圈還是城市群，都是將內部視為發展共同體。但未來都市圈的發展方向是同城化，城市群的方向是一體化，同城化是一體化發展的更高級階段。“十五五”規劃建議已經明確，加快城市群一體化和都市圈同城化。
下一步的重點是建立一批以同城化和高質量發展為重點的高品質現代化都市圈，并構建一個以全面提升質量、推進一體化和增強可持續性為重點，涵蓋世界級、國家級和區域級的三級現代化城市群體系。中國的城市群可分為三個層次：第一層次是京津冀、長三角、粵港澳大灣區三大世界級城市群；第二層次是成渝雙城經濟圈等國家級城市群；第三層次是區域性城市群。
同時，需以現代化的中心城市體系為主骨架。中國的中心城市可分為全球、國家、區域、地方四個等級。北京、上海、香港有條件建設成為全球中心城市。在國家中心城市層面，目前空間布局有待優化。從優化布局、促進東北全面振興的角度看，未來有必要將沈陽等城市納入國家中心城市進行規劃。都市圈、城市群和中心城市等將共同構成支撐中國經濟高質量發展的區域增長極體系。
《21世紀》：都市圈和城市群發展如何更好帶動周邊區域發展？
魏后凱：城鎮化過程也是區域、城鄉協調發展的過程，因此都市圈、城市群的發展需置于城鄉區域協調發展的大背景下統籌考量。從區域協調維度來看，城市群、都市圈之間要協調聯動發展，并充分發揮都市圈、城市群的增長極作用，帶動周邊地區共同發展。同時，都市圈同城化、城市群一體化本身就包含了城鄉融合發展，從全國整體發展視角來看，縣域是推進城鄉融合發展的重要切入點，但這一邏輯在都市圈范圍內需作出調整——都市圈內的城鄉融合發展面臨雙重融合的問題，即縣域內融合，以及縣域與主城區的融合問題，必須以都市圈為整體范圍統籌推進，而非局限于單個縣域或城市行政邊界。
城鎮化率2030年將達到71.5%
《21世紀》：你曾談到，近年來農村勞動力轉移出現了就地、就近的趨勢，要更好吸引和承接農業轉移人口，縣城發展還應如何著力？縣域經濟如何避免低水平、同質化競爭？
魏后凱：農業轉移人口的遷移呈現階段性特征。早期，受基礎設施完善、公共服務優質、就業崗位充足、薪資福利水平較高等優勢吸引，農業轉移人口多向超大、特大城市集聚，且跨省轉移占比相對較高。近年來，農村勞動力轉移出現了就地、就近的趨勢，表現為“三個下降”：2010年至2023年，外出農民工占農民工總量比重由63.3%降至59.3%；2009年至2023年，外出農民工跨省比重由51.2%降至38.2%；跨省農民工占農民工總量比重由32.4%降至22.7%。另外，中國鄉村振興綜合調查表明，進城農民工的落戶意向，其首選地是縣城或縣級市中心城區，縣城正成為吸納農村勞動力轉移的重要載體。
關于縣城發展，當前中央明確提出，推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，其中蘊含的潛力很大。但正如我前面談到的，縣城發展還面臨產業支撐能力不足、基礎設施建設與公共服務供給水平與超大、特大城市相比存在明顯差距的問題。
因此，下一步工作有兩個重點：一是著力提升縣域產業支撐能力，通過培育特色產業、優化產業結構等方式，創造更多就業崗位，增強對農業轉移人口的吸納能力；二是加快補齊基礎設施短板，提高公共服務水平，為農業轉移人口創造更好的現代生活條件。
對此，需要重點把握資源配置與功能定位兩方面。一方面，受歷史發展路徑影響，過往資源要素與功能過度向大城市集聚，中小城市和小城鎮發展動能不足。基于此，需要推動大城市尤其是大城市中心城區的非核心功能疏解，引導部分產業向中小城市、縣城及重點建制鎮轉移擴散，為縣城創造更多發展機遇。
另一方面，嚴格按照主體功能區戰略要求，明確不同縣域功能定位，強化產業分工。針對優化開發、重點開發、限制開發、禁止開發等不同類型的縣域，要分別明確其功能定位和產業發展導向，通過構建錯位發展、互補協作的產業格局，提升整體發展效能。另外，此前政策提出的“一縣一業”發展模式，本質上已蘊含明確各縣產業方向、避免同質化競爭的政策意圖。
縣域經濟發展需要有效市場與有為政府有機結合，除了加強政府規劃引導之外，還要通過市場競爭進行供需調節與優勝劣汰，提高資源配置效率，推動縣域產業高質量發展。
《21世紀》：當前城鎮化速度有所放緩，你對未來城鎮化增速有什么預判？這將如何影響鄉村人口和村莊布局？
魏后凱：展望“十五五”時期，中國的城鎮化盡管增速放緩，但仍處于快速推進期。預計“十五五”期間，城鎮化率將繼續保持在年均0.7個百分點左右的增長水平。根據我們團隊的預測，中國城鎮化率在2030年將達到71.5%，2035年達到74.6%，2050年接近80%，屆時城鄉結構將基本穩定，總體上實現城鎮化。
隨著城鎮化推進，農村人口和村莊數量將逐步減少。根據我們的預測，鄉村常住人口到2030年將從目前的4.65億人降至3.98億人，到2035年可能將進一步減少至3.53億人。近年來行政村、自然村的數量一直在減少，預計到2030年行政村將減少約4.68萬個，到2035年將再減少2.71萬個，有的村莊甚至會出現“有村無民”現象，農村人口老齡化、空心化問題將進一步加劇。這一趨勢將直接引發村莊空置、土地資源閑置和利用低效等問題。大量已在城鎮落戶的農民，其在農村的“三權”（土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權）難以退出，這既影響了居民財產性收入的提高，也制約了農業現代化進程。
但需要注意的是，這種鄉村空心化、資源閑置、村莊減少、農村人口老齡化等問題，其實都是城鎮化快速發展過程中的必然現象，大都是中性的概念，歐美等發達國家過去也曾出現過類似情況。
《21世紀》：由此帶來的鄉村資源閑置問題應如何解決？
魏后凱：要解決這種資源閑置問題，一是通過全域土地綜合整治，加強對閑置土地和低效用地的再開發再利用，甚至可以通過結余指標交易來提高資源配置效率。二是按照常住人口統籌優化村莊布局，完善鄉村基礎設施和公共服務配置。三是落實“十五五”規劃建議中提出的分類有序、片區化推進鄉村振興，整合資源，統籌規劃鄉村產業發展、鄉村建設運營、鄉村治理，形成抱團效應，提高資源配置效率，更好解決根據單個村莊安排基礎設施、公共服務所面臨的規模不足等問題，同時也有助于破解村莊分化，促進鄉村共同發展。另外，下一步應采取市場化方式，探索增加相關資源的開放性和擴大交易半徑，解決進城落戶農民在農村“三權”的有償退出問題。
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