21世紀經濟報道記者周瀟梟 北京報道 根據各地披露的發債信息，11月地方新增專項債發行規模預計為4922億元，較上月增長了超2000億元。與此同時，11月用于償還存量債務的地方再融資債券（又稱特殊再融資債券）發行規模為1767億元，較上月增長了超1300億元。
11月新增專項債和特殊再融資債券規模大幅攀升的背后，在于5000億元地方債結存限額的加快發行。10月17日，財政部相關負責人表示，從地方政府債務結存限額中安排5000億元下達地方，支持地方化解存量政府投資項目債務、消化政府拖欠企業賬款、部分省份項目建設等。其中，3000億元用于化債，2000億元用于穩投資。
擴大投資和化債，也是今年地方債的主要投向領域。從前11個月地方債券發行情況來看，用于化解存量隱性債務、拖欠企業賬款、存量PPP項目等化債資金規模接近3.5萬億元；用于擴大投資的新增一般債券和新增專項債券規模超過3.9萬億元。
四季度化債力度進一步加碼
受房地產市場深度調整影響，地方政府綜合財力出現收縮。為此，2024年四季度安排使用4000億元地方債結存限額，支持地方化解存量政府投資項目債務和消化政府拖欠企業賬款。今年四季度延續了去年的做法，安排使用5000億元地方債結存限額，其中3000億元用于化解存量政府投資項目債務、消化政府拖欠企業賬款。
所謂“地方政府債務結存限額”，是指地方政府法定債務限額大于余額的差額，主要是地方通過加強財政收支管理、安排預算資金償還到期法定債務形成的。比如經全國人大批準，2024年地方政府債務限額為52.8萬億元。截至2024年末，地方政府法定債務余額47.5萬億元。上述兩者間的差額，即為地方政府債務結存限額。由于結存限額的使用，仍然在全國人大常委會批準通過的債務限額內，可由國務院靈活安排使用，近年來成為年中穩增長的重要工具之一。
3000億元結存限額的獲批，推動用于償還存量債務的特殊再融資債券的加快發行。按照“6+4+2”一攬子化債舉措的安排，今年年初既定有2萬億元置換存量隱性債務的再融資專項債，和8000億元新增專項債用于化債。受這2.8萬億元既定化債工具發行影響，今年1-7月份特殊再融資債券發行規模為0。8月份特殊再融資債券啟動發行，8-11月份的月度發行規模分別為33億元、62億元、450億元、1767億元，合計約2312億元。
8月以來，貴州、海南、遼寧、廣東、福建、安徽、浙江、江蘇、湖北、重慶、山東等諸多省份，都分得一定規模的額度，相繼發行了特殊再融資債券。比如11月28日，廣東還將發行一批再融資債券，包括再融資專項債和再融資一般債，規模總計約22億元，募集資金投向為“償還存量債務”。
12月份仍有一定額度的再融資債券有待發行。從目前披露信息來看，僅12月1日和12月2日，內蒙古、山西、寧波還將發行一批特殊再融資債券，規模合計約278億元。
化債無疑是今年地方債的重要投向領域。截至11月底，2萬億元置換存量隱性債務的再融資債券已近尾聲，僅剩11億元的額度有待發行。截至11月底，未披露“一案兩書”（項目實施方案、財務評價報告、法律意見書）的新增專項債，意味該項目沒有“一案兩書”、并非新增投資項目，即主要用于化債的“特殊新增專項債”的發行規模為1.35萬億元。
中國社科院財經戰略研究院財政研究室主任何代欣對21世紀經濟報道記者表示，在今年2萬億元置換存量隱性債務的基礎上，四季度又增加3000億元化債資金，是貫徹中央“積極穩妥化解地方政府債務風險”的最新部署。加大地方化債力度，主要是想從源頭上減輕地方政府債務負擔，降低隱性債務的規模，幫助地方在投融資領域輕裝上陣，為推動實現“十五五”良好開局奠定基礎。
加大穩投資力度
11月地方新增專項債發行規模為4922億元，超過8月、9月、10月的發行規模。2000億元地方債結存限額的使用，也為項目建設增加更多資金。
四季度進一步追加穩投資資金，在于當前基建投資增速面臨一定壓力。國家統計局數據顯示，1-10月份基建投資同比下降0.1%，該增速相較1-9月份回落1.2個百分點。
今年年初既定的地方新增債券規模不少，包括8000億元新增一般債券和4.4萬億元新增專項債券，四季度又新增2000億元專項債。截至11月底，地方新增一般債券發行規模合計7317億元，年度發行進度約93%；地方新增專項債發行約4.46萬億元，年度發行進度約97%。
地方新增債券發行規模不少，但是對基建投資拉動作用偏弱，很重要的原因在于用于化債、收儲的資金增多。用于土地收儲、收購存量商品房的新增專項債券資金增多，這對當期實物投資的拉動作用有限。
截至11月底，土儲專項債發行規模達到5198億元，既有用于回收存量閑置土地，也有用于新增土地收儲項目。用于收購存量商品房的專項債總體規模不大，但是有越來越多省份在推進相關工作。比如11月份，湖南、河北部分地方共計發行7.38億元新增專項債，用于收購存量商品房用作保障性住房。
需要指出的是，未披露“一案兩書”的特殊新增專項債中，今年還有一類新增用途，即用于政府投資基金。不過，總體而言，用于政府投資基金的規模相對較少。
據現代咨詢集團統計，截至11月底，北京、上海、寧波、山西、浙江、湖北、江蘇、四川、深圳、廣東等地，共計發行了815億元新增專項債用于政府投資基金。比如，廣東將發行100億元專項債用于廣東省政府投資基金，上海分三次共發行100億元專項債，分別用于上海未來產業基金、浦江創源基金。
中央財經大學教授溫來成對21世紀經濟報道記者表示，新增專項債券用于政府投資基金處在探索階段。當前，民間投資的積極性不高，通過政府投資基金可以撬動民間投資，進而帶動經濟增長。通過政府投資基金來投早、投小、投硬科技，發揮耐心資本的作用，更好地推動人工智能、人形機器人等新興產業的發展。但是，投資初創期的項目，風險比較大，專項債是需要還本付息的，所以需要注重把控風險。
溫來成表示，安排使用5000億元地方債結存限額，很重要的原因在于9月、10月份投資增速有所回落，需要加大穩投資的政策力度。2000億元用于項目建設，有助于扭轉投資下降的趨勢，并為明年實現“十五五”的“開門紅”打下基礎。考慮到當前國內有效需求不足、預期偏弱的現狀，且外部環境存在不確定性，預計2026年新增政府債務規模可能在今年的基礎上進一步增加。
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