中新經(jīng)緯9月12日電 題：綠色產(chǎn)業(yè)政策的崛起邏輯
作者 何曉貝 北大國發(fā)院智庫宏觀與綠色金融實(shí)驗(yàn)室副主任
吳明華 北大國發(fā)院宏觀與綠色金融實(shí)驗(yàn)室高級研究員
在應(yīng)對全球氣候變化的大背景下，很多國家逐步推行以綠色為導(dǎo)向的產(chǎn)業(yè)政策且已成為趨勢。尤其在新冠疫情之后，綠色產(chǎn)業(yè)政策被視為實(shí)現(xiàn)凈零排放目標(biāo)和促進(jìn)就業(yè)增長的關(guān)鍵舉措。
產(chǎn)業(yè)政策是指政府為調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、引導(dǎo)資源流向具有發(fā)展?jié)摿Φ念I(lǐng)域而實(shí)施的一系列政策措施。當(dāng)前，經(jīng)濟(jì)學(xué)家對于綠色產(chǎn)業(yè)政策的潛在效應(yīng)及其實(shí)施路徑持有不同見解，綠色產(chǎn)業(yè)政策的發(fā)展趨勢成為值得深入剖析和持續(xù)關(guān)注的議題。
一、為什么實(shí)施綠色產(chǎn)業(yè)政策？
(一)更容易獲得民眾支持
傳統(tǒng)上，碳定價機(jī)制被視作減少碳排放的最有效率手段，但由于不同國家和地區(qū)在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、能源稟賦以及政治決策等方面存在顯著差異，碳定價政策的制定和廣泛實(shí)施面臨著諸多挑戰(zhàn)。例如公眾接受度低，行業(yè)游說力量強(qiáng)大，碳稅存在累退效應(yīng)，部分治理能力弱的政府難以通過實(shí)施有效的再分配政策緩解高碳價帶來的收入分配不平等。
鑒于碳定價機(jī)制面臨的現(xiàn)實(shí)障礙以及氣候問題的緊迫性，許多經(jīng)濟(jì)學(xué)家提議應(yīng)更加重視包括財(cái)政補(bǔ)貼、行政調(diào)控在內(nèi)的各類產(chǎn)業(yè)政策。例如，美國哥倫比亞大學(xué)校級教授約瑟夫?斯蒂格利茨(Joseph Stiglitz)認(rèn)為，市場并非萬能的，僅憑市場機(jī)制(例如碳定價)無法解決復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)與社會問題，產(chǎn)業(yè)政策的重要性應(yīng)當(dāng)重新提上議程。
綠色產(chǎn)業(yè)政策往往被賦予多重目標(biāo)，包括增加就業(yè)、減少對關(guān)鍵供應(yīng)鏈的依賴、振興制造業(yè)、加強(qiáng)國家安全等，這些目標(biāo)在政治層面上更容易推行。其中，以補(bǔ)貼為主的政策因其較高的公眾接受度和實(shí)施便利性而備受推崇。
一方面，實(shí)施綠色補(bǔ)貼的程序相對簡單，政府可以通過財(cái)政撥款、稅收優(yōu)惠等方式直接向相關(guān)企業(yè)和項(xiàng)目提供資金支持。相比之下，碳定價需要建立復(fù)雜的市場機(jī)制，如碳交易市場，涉及配額分配、交易規(guī)則制定等多個環(huán)節(jié)，實(shí)施難度較大。另一方面，綠色補(bǔ)貼能夠直接降低可再生能源和綠色技術(shù)的成本，而碳定價則會增加生產(chǎn)和生活成本，因此綠色補(bǔ)貼更容易獲得消費(fèi)者和企業(yè)的青睞。
(二)糾正綠色技術(shù)發(fā)展中的市場失靈
許多經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，綠色產(chǎn)業(yè)政策有助于解決一些關(guān)鍵的市場失靈問題。
首先，由于全球碳價遠(yuǎn)未能充分反映碳排放的環(huán)境成本，導(dǎo)致高碳排活動的成本被低估，綠色投資的相對回報過低，這種市場失靈使得綠色技術(shù)缺乏足夠的投資。另外，許多研究顯示，綠色創(chuàng)新領(lǐng)域的知識溢出效應(yīng)表現(xiàn)顯著，但創(chuàng)新活動的正外部性亦未能在市場價格中得到體現(xiàn)，導(dǎo)致對綠色創(chuàng)新的投資不足。這種市場失靈現(xiàn)象也是實(shí)施綠色補(bǔ)貼政策的主要理由之一。
其次，“路徑依賴”導(dǎo)致了“化石能源陷阱”。即當(dāng)化石能源技術(shù)遙遙領(lǐng)先于綠色技術(shù)，且化石能源產(chǎn)品的市場規(guī)模遠(yuǎn)超綠色產(chǎn)品時，會進(jìn)一步激發(fā)化石能源技術(shù)的創(chuàng)新活力，即產(chǎn)生“路徑依賴”。例如，在美國頁巖氣繁榮時期，可再生能源的專利申請數(shù)量顯著下滑，這表明化石燃料的繁榮可能會抑制綠色創(chuàng)新，并導(dǎo)致所謂的“化石能源陷阱”。麻省理工學(xué)院教授、諾貝爾獎獲得者阿西莫格魯和合作者在2023年的一篇文章中強(qiáng)調(diào)，在內(nèi)生技術(shù)進(jìn)步的理論框架下，推動經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的低碳轉(zhuǎn)型必須同時運(yùn)用兩個工具：碳稅(碳定價)和對綠色技術(shù)的補(bǔ)貼。對綠色技術(shù)的補(bǔ)貼能夠改變技術(shù)進(jìn)步的方向，引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)邁向綠色低碳的發(fā)展模式。
此外，綠色補(bǔ)貼還可以幫助消除其他可能限制清潔技術(shù)投資和采用的障礙，例如電動車領(lǐng)域因用戶數(shù)量有限導(dǎo)致充電樁不足的問題(即網(wǎng)絡(luò)效應(yīng))。
二、實(shí)施綠色產(chǎn)業(yè)政策的挑戰(zhàn)
在全球應(yīng)對氣候變化的大背景下，盡管綠色產(chǎn)業(yè)政策獲得了較廣泛的支持，但仍無法避免政策設(shè)計(jì)和執(zhí)行中的問題和阻礙，甚至可能引發(fā)更復(fù)雜的國際貿(mào)易爭端。
(一)政策設(shè)計(jì)與實(shí)施難度大
在設(shè)計(jì)和實(shí)施綠色產(chǎn)業(yè)政策時，所遇到的核心難題在于如何準(zhǔn)確地選擇具有潛力的技術(shù)、行業(yè)或企業(yè)進(jìn)行支持。然而，預(yù)測新技術(shù)的潛力極具挑戰(zhàn)性，信息不對稱問題突出，且決策錯誤的成本高昂。經(jīng)合組織(OECD)在2025年發(fā)布的一份研究報告指出，政府在選擇支持對象時，往往難以獲取關(guān)于企業(yè)技術(shù)潛力、市場前景及環(huán)境效益的充分信息，無法進(jìn)行精細(xì)化的政策設(shè)計(jì)，容易導(dǎo)致“一刀切”的支持方式，難以達(dá)成預(yù)期的政策效果。
綠色產(chǎn)業(yè)政策在實(shí)施時，顯著地、集中地影響著如新能源生產(chǎn)商等特定利益團(tuán)體，也正因如此，相較于其他政策，綠色產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施進(jìn)程和效果更有可能被明確的利益集團(tuán)所左右。
(二)成本與效益不匹配
在實(shí)現(xiàn)同等減排效果的情況下，有些補(bǔ)貼政策的經(jīng)濟(jì)成本或顯著高于碳定價機(jī)制。哈佛大學(xué)教授、曾任奧巴馬政府總統(tǒng)經(jīng)濟(jì)顧問委員會主席的杰森?福爾曼(Jason Furman)在2024年的一篇文章中指出，美國《通脹削減法案》(IRA)的減排成本為每噸二氧化碳45至61美元，而僅在電力行業(yè)施加每噸10美元的碳稅，即可達(dá)到相近的減排效果。此外，補(bǔ)貼政策還可能反向刺激能源需求的增長。補(bǔ)貼降低了能源價格，減弱了居民和企業(yè)節(jié)能減排的動力，甚至可能激勵企業(yè)擴(kuò)張，反而會增加能源消耗和排放，削弱補(bǔ)貼政策本應(yīng)實(shí)現(xiàn)的減排效益。
(三)補(bǔ)貼競賽與關(guān)稅壁壘
采取綠色補(bǔ)貼措施有可能加劇全球范圍內(nèi)補(bǔ)貼競賽。國際貨幣基金組織的研究指出，在一國對某一產(chǎn)品實(shí)施補(bǔ)貼后，另一國在一年內(nèi)對該產(chǎn)品實(shí)施補(bǔ)貼的可能性高達(dá)74%。而對于那些無法提供同等規(guī)模財(cái)政補(bǔ)貼的國家，其國內(nèi)市場和投資環(huán)境的吸引力明顯下降。有些國家為了保護(hù)本國產(chǎn)業(yè)的競爭力，可能會采取更多的政策干預(yù)，如歧視性的補(bǔ)貼措施(如《通脹削減法案》規(guī)定只有在北美地區(qū)組裝的電動汽車才能享受稅收抵免優(yōu)惠)，從而引發(fā)國際貿(mào)易爭端。關(guān)稅壁壘導(dǎo)致的全球供應(yīng)鏈重組，會使得生產(chǎn)成本提高、產(chǎn)品價格上升。
三、展望
盡管產(chǎn)業(yè)政策在實(shí)踐中面臨著諸多挑戰(zhàn)，但許多經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為綠色產(chǎn)業(yè)政策對于推動全球綠色經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的重要性不容忽視。例如，曾任奧巴馬政府總統(tǒng)經(jīng)濟(jì)顧問委員會主席的杰森?福爾曼(Jason Furman)對產(chǎn)業(yè)政策持批評態(tài)度，但也承認(rèn)在面對氣候變化的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)時，相比躺平和不作為，實(shí)施綠色產(chǎn)業(yè)政策不失為一種更加積極的策略。
在此背景下，學(xué)者們就如何更好地設(shè)計(jì)和執(zhí)行綠色產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行了廣泛討論，主要觀點(diǎn)包括以下四方面。一是提高政策透明度，有助于遏制政策執(zhí)行過程中可能出現(xiàn)的權(quán)力尋租等不正當(dāng)行為，也更容易獲得各界支持。二是明確政策的目標(biāo)與時限性，減少市場不確定性以激勵投資。例如，明確補(bǔ)貼的期限對于增強(qiáng)市場的透明度和可預(yù)測性至關(guān)重要，這能夠顯著降低因政策變動帶來的不確定性風(fēng)險，為投資者構(gòu)建一個更加友好和可信賴的投資環(huán)境。三是政策的制定應(yīng)充分考慮技術(shù)成熟度、市場供需狀況以及政策目標(biāo)的動態(tài)調(diào)整。如對于尚在研發(fā)初期的綠色技術(shù)，研發(fā)補(bǔ)貼和稅收減免是重要的激勵手段，能夠有效降低創(chuàng)新成本，推動技術(shù)突破；而對于已經(jīng)具備商業(yè)化條件的技術(shù)，則應(yīng)通過政府綠色采購等措施加速其市場推廣。四是加強(qiáng)國際合作與協(xié)調(diào)。每個經(jīng)濟(jì)體都需要在承諾大幅減排的基礎(chǔ)上，做出一定的利益讓步，以換取貿(mào)易伙伴在其他領(lǐng)域的合作。(中新經(jīng)緯APP)
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