習近平總書記強調，統籌政府與市場、供給與需求、保護與開發、國內與國際、發展與安全，著力完善現代旅游業體系，加快建設旅游強國，讓旅游業更好服務美好生活、促進經濟發展、構筑精神家園、展示中國形象、增進文明互鑒。各地區各部門要切實增強工作責任感使命感，分工協作、狠抓落實，推動旅游業高質量發展行穩致遠。
當前，各級文化和旅游部門正在著手編制“十五五”旅游業發展規劃。國家和地方高度重視這一規劃，因為“十五五”時期是世界經濟格局發生一系列調整的變革期，是以中國式現代化全面推進強國建設、民族復興偉業的關鍵期，也是我國從觀光旅游向度假旅游轉型、從旅游大國邁向旅游強國的攻堅期。
政府主導的旅游專項規劃有兩大特點。首先，旅游專項規劃與微觀層面的企業發展規劃不同，例如旅游產品的設計、旅游線路的組織和旅游形態的發展等，不應成為旅游專項規劃的主要內容。其次，它也不同于其他政府部門主導的國土資源規劃、工業發展規劃和交通發展規劃。旅游專項規劃不具備具體的項目安排和資源分配功能，更側重于宏觀指導、戰略引領和政策協調。因此，旅游專項規劃應從國家經濟社會發展戰略的角度出發，結合我國旅游業發展的現狀和趨勢，綜合考慮經濟、社會、文化和生態等多方面因素，全面規劃我國旅游業的未來發展。
目標導向和問題導向是旅游專項規劃編制的重要原則。“十五五”旅游業發展規劃應圍繞旅游強國和高質量發展兩個目標，全面布局重大發展戰略、工程、措施和任務。為實現這兩個目標，我國旅游業還存在哪些問題和短板?差距有多大?通過什么方式和路徑解決?解決過程中需要哪些機制和政策協調?個人認為，基于目標導向和問題導向，以下10個問題是“十五五”旅游業發展規劃需要解決的。
以民生產業的特點為出發點解決旅游需求側的制約問題
習近平總書記指出，旅游業“日益成為新興的戰略性支柱產業和具有顯著時代特征的民生產業、幸福產業”，深刻闡述了旅游業未來發展的新價值和新導向。踐行以人民為中心的旅游發展觀，推動旅游業高質量發展，必將成為“十五五”時期的重點。要使旅游業成為民生產業和幸福產業，應從需求側和供給側兩方面推動旅游的大眾化和多樣化發展。
從經濟學基本原理來看，需求與供給是兩個重要概念，是市場構成的重要范疇。需求牽引供給，供給創造需求，這是市場經濟的重要運行規律。長期以來，我國的旅游業發展主要從供給側發力，通過供給創造需求，如創建中國優秀旅游城市、推動智慧旅游和鄉村旅游發展、評定A級旅游景區和國家級旅游度假區等，都是從供給側推動我國旅游業發展。
“十五五”時期，隨著新發展理念的全面落實，我國的恩格爾系數和基尼系數有望繼續下降，旅游、休閑和健康類需求的潛力將不斷釋放。國家將利用旅游消費這一新動能，推動經濟社會持續發展，旅游業將成為構建我國新發展格局的重要力量。然而，這種新動能的有效發揮，取決于需求側的改革和有效管理。我們知道，旅游消費與其他消費不同，除了需要一定的經濟能力外，還需要一定的時間保障，尤其是連續性時間的保障。1999年我國國內旅游出現“井噴”式增長，一個重要原因就是國家實行了“黃金周”假日制度。隨后，國內旅游的持續增長與我國落實五一、十一和春節假日制度密切相關。因此，通過假日制度改革可以釋放旅游流動性，從而擴大旅游規模。
“十五五”時期，國家推動旅游業發展，要從以供給側為重心轉向以需求側為重心，以需求側管理為突破口，構建我國大眾化和多樣化旅游新發展格局。首先，研究假日制度與旅游消費需求的吻合度，進行存量調整，使我國公共假期在不大幅度增加天數的前提下，更有效地發揮假日的旅游效用。其次，全面推行帶薪休假制度，通過制度設計，保證勞動者的休假權利。最后，調整中小學假期制度，從當前實行的全年二假期調整為全年四假期，配合帶薪休假制度，推動旅游全年均衡發展。
以綠色旅游為切入點解決旅游的“三大和諧”問題
2023年12月，中共中央、國務院發布《關于全面推進美麗中國建設的意見》，提出“發展綠色旅游”。可以說，綠色旅游不僅是推進美麗中國建設的重要內容，也是我國未來旅游業發展的方向，更是推動我國旅游業高質量發展的新突破口。
綠色旅游是新時代中國旅游業發展的新模式，也是“十五五”時期我國旅游業發展的重點。過去40多年，我國旅游業經歷了開放驅動、資源驅動和投資驅動三個階段，特別是在資源驅動和投資驅動階段，出現了不少影響生態環保的現象。因此，“十五五”時期，推動綠色旅游發展對我國未來旅游業發展具有戰略意義。
綠色旅游的核心目標包括和諧、持續和高效。推動綠色旅游發展，可以在保護資源和環境的同時，提高旅游資源的開發效率，從根本上解決過度開發和無效開發的問題;使旅游資源的空間布局更加合理，旅游設施的規模和功能更符合需求;增強旅游項目與環境、氣候的適應性，擴大旅游開發的溢出效應，全面提升資源和資產的利用率，提高旅游領域的投入產出比;形成低碳消費的旅游生活方式，推動旅游經營綠色化發展。總之，推動綠色旅游發展將改變我國旅游業的空間和產業形態，改變原有的投資、運營和管理模式，以及評價和標準體系。
在綠色旅游模式下，許多現有的制度、政策和措施可能需要調整，這標志著我國旅游領域的深度轉型和體系再造，是一場深刻的變革。這種變革將加速我國旅游業高質量發展目標的實現。
旅游業高質量發展依賴于旅游的和諧，具體表現為人與自然的和諧、人與人(游客與當地居民)的和諧以及人的自我和諧。從旅游形式來看，觀光旅游主要解決人與自然的和諧問題，休閑旅游主要解決游客與當地居民之間的和諧問題，度假旅游則主要解決人的自我和諧問題。從旅游空間來看，景區是解決人與自然和諧的主要場所，旅游街區和城市是解決人與人和諧的主要空間，度假區和度假地則是解決人的自我和諧的主要區域。隨著我國旅游業進入新階段，旅游和諧問題成為高質量發展的關鍵。解決這一問題將是“十五五”時期的重要任務，而實現“三大和諧”的關鍵在于綠色旅游發展方式的落實。
以機制與體制改革為突破點解決旅游深度融合問題
“十五五”時期，旅游工作的重心是旅游與相關要素、產業的融合發展。通過旅游融合發展，不僅為旅游業拓展更廣闊的發展空間，也為相關產業注入更多發展動能。旅游是一種消費，旅游經濟圍繞旅游消費形成。當人們的旅游形態與方式發生變化時，旅游經濟的范疇和旅游業的邊界也隨之改變。
在我國觀光旅游階段，旅游經濟的主體產業是旅行社、酒店和景區。現階段，多種旅游形態和方式共同發展，形成更多旅游經濟的產業形態，這些產業形態通過旅游與其他產業的融合實現。
需求是推動旅游經濟變化和旅游業邊界擴大的重要力量。隨著我國經濟社會的發展，人們會更常態地借助旅游不同于常住地的生活方式、學習方式和成長方式，獲得情緒、健康、知識、技能和文化等多重社會屬性的價值。為適應旅游的多重社會屬性，以文化和旅游融合為主線的多種旅游融合正在加速進行，文旅融合、體旅融合、交旅融合等成為主流。通過融合，形成新產品、新功能、新玩法和新場景，極大地豐富了我國的旅游供給。同時，通過旅游融合，形成了新的旅游空間形態和商業業態，擴大了旅游的產業門類，提升了我國旅游經濟的綜合實力。
“十五五”時期，要加快旅游融合發展，深入研究促進旅游融合發展的機制與體制至關重要。因為，能與旅游相融合的要素與行業，有的是事業屬性，有的是產業屬性;有的通過市場機制運作，有的通過行政機制運作;有的收費，有的免費。不同體制和機制的要素與行業，與旅游這個市場機制下的產業融合，體制與機制之間的調整、變通和改革，成為旅游融合發展的關鍵問題。例如，暑期各類博物館一票難求，在技術層面(開夜場、早場，錯峰出游等)是可以緩解的，但當前還受到體制與機制的制約。類似問題在旅游融合方面還有很多。又如，文化和旅游融合，文化發展強調社會效益優先，旅游則更強調市場經濟規則。如同效率和公平不能完全兼顧，社會效益和經濟效益目標雖有一致性，但在實際運行中并不完全同步。因此，解決旅游融合發展的體制與機制問題，必將成為我國“十五五”時期的重要任務。
以國土空間旅游功能新增為切入點解決旅游空間形態構建問題
“十五五”時期，旅游空間形態的建設和重構已迫在眉睫，這是我國旅游業高質量發展的重要課題。旅游本質上是人的空間移動，旅游經濟是以這種移動為基礎形成的經濟系統。因此，旅游經濟與其他經濟類型不同，除了需要滿足旅游者活動的產業支撐外，還需要相應的空間支持。若缺乏與旅游活動匹配的空間形態，旅游經濟將難以正常運作。不同類型的旅游需求依靠不同的空間來滿足，如觀光旅游需要景區或旅游區，度假旅游需要度假區或露營地，休閑旅游需要街區或旅游綜合體，研學旅游需要營地，而健康旅游和運動旅游則需要專門的基地。只有構建與旅游形態相適應的空間，旅游業才能持續健康發展。
近年來，在旅游融合和旅游要素獨立化雙輪驅動下，我國旅游空間形態從單一的景區或旅游區向多元化轉變，初步形成了與大眾旅游相適應的空間體系，包括景區、旅游區、度假區、旅游街區、旅游綜合體、旅游營地、旅游基地、旅游綠道和旅游風景道等，為旅游產業發展和業態創新奠定了堅實基礎。
從戰略布局層面思考旅游空間的重構，有近期和遠期兩個目標。近期目標是要構建起與旅游形態相吻合的多元化旅游空間形態，景區或者旅游區這類空間的數量與規模已經基本滿足市場需要，質量與管理的提升是這類空間形態發展的重點。豐富度假區、旅游街區、旅游綜合體、旅游營地、旅游基地、旅游綠道、旅游風景道的供給，是近期旅游空間重構的重心。遠期目標是要構建更大尺度的國家和區域性度假區體系，以充分適應我國大眾旅游時代的需要。我們可以看到，近年來，通過旅游集聚效應，已經初步形成渤海灣、沿太湖等國家度假地的空間格局，都市區劃下也形成數量眾多的鄉村度假地空間格局。大尺度的國家度假地和鄉村度假地框架，將會改變我國旅游空間的基本走向。
“十五五”時期，可根據各地區經濟發展現狀、旅游資源品質及旅游需求變化，在國土空間規劃中新增國家度假地功能區劃，推動度假旅游發展;在土地利用總體規劃中增加旅游用地專項規劃，解決旅游用地問題;在國家生態保護區通過發展綠色旅游，探索生態價值旅游轉化路徑;在鄉村旅游聚集區研究鄉村旅游公共設施建設的用地問題。這些問題應成為“十五五”時期關注的重點。
以國家區域戰略為支撐解決地區旅游發展不平衡問題
習近平總書記指出：“統籌區域發展從來都是一個重大問題。”由于自然條件、資源稟賦、產業結構、市場和政策等因素的影響，我國區域發展存在明顯的東中西差距和南北方差距。盡管東部、中部、西部和東北地區的人均地區生產總值差距已經縮小，但區域發展不平衡不充分的問題依然存在。
受區域經濟社會發展限制，我國區域間的旅游發展差距仍然顯著。東北地區因產業結構單一和市場化動力不足，正經歷深刻轉型陣痛。中部地區雖然擁有強大的旅游需求能力，但由于合作潛力未能充分釋放，缺乏統一規劃，區域品牌影響力未能充分發揮。西部地區長期面臨交通不便、旅游配套設施落后、公共服務能力不足等問題，豐富的自然和人文資源優勢尚未轉化為高質量的旅游經濟優勢。總體來看，東部地區持續領先，中西部和東北地區奮力追趕，區域發展差距有固化風險，一定程度上制約了我國旅游區域協同發展新格局的構建。
此外，國家重大發展戰略在旅游領域的政策紅利和疊加效應，因區域內及區域間銜接不暢而未能充分釋放。京津冀地區在旅游規劃、市場營銷和服務標準方面的一體化進程仍不夠快，世界級旅游目的地的整體形象尚未形成。長三角一體化進程中，隱性的行政壁壘和分散的品牌推廣削弱了“江南水鄉”等共同IP的整合效能。粵港澳大灣區在要素便捷流動和市場規則對接上面臨挑戰，制約了一體化發展進程。更為關鍵的是，各戰略區域多關注內部協同，而區域間的戰略對接和聯動發展明顯不足。
“十五五”時期，應以區域發展戰略為支撐，在保持東部地區率先發展的同時，積極推進東北、中部和西部地區的旅游業高質量發展。東北地區可以冰雪經濟為引擎，以邊境風情為紐帶，以生態資源為基底，充分利用冰雪、森林、邊境、文化等特色資源，創新開發全季旅游產品，延伸產業鏈條，打造四季皆宜的國際知名旅游目的地。中部地區可以長江中游城市群和中原城市群為支撐，打造承東啟西、輻射全國的世界級旅游景區和精品旅游線路，形成中部地區旅游集散中心和聯通東西部的旅游中轉地。構建統一開放、合作共享的中部區域旅游大市場，深度挖掘長江、黃河、長城、太行山等文化資源，打造中國傳統文化傳承創新高地，講好中部地區文化故事。培育一批在全國乃至全球具有重要影響力和知名度的精品旅游項目、旅游品牌和旅游企業。西部地區可發揮多元民族文化、壯美生態景觀、獨特邊疆風情三大核心優勢，將旅游業培育成支柱產業和綠色增長引擎。構建民族風情濃郁、生態特色鮮明、邊疆體驗獨特的文化和旅游融合發展新格局。堅守生態保護紅線，推動綠色旅游發展，實現民族文化活態傳承、自然生態有效保護與旅游經濟高質量發展協同共進，打造世界級民族文化體驗與生態旅游目的地。為配合我國區域旅游發展，“十五五”時期，在高等級旅游景區、旅游度假區、旅游街區、旅游基地和旅游營地評定方面，可適當向西部、東北地區傾斜，在相關項目資金和政策上給予一定支持，推動我國旅游業區域平衡發展。
以功能和場景創新為立足點盤活旅游資源與資產
盤活旅游領域的資源與資產，將是“十五五”時期的重要任務。隨著我國大眾旅游時代的到來，特別是在經濟發展進入新常態后，旅游業發展從資源驅動轉向投資驅動，大量社會資本涌入旅游領域，形成了巨量的存量資產。
我國旅游資產存量中，大多數為有效資產，為旅游經濟運行奠定了堅實基礎。然而，其中也有一定數量的低效資產、無效資產甚至閑置資產。一些地方在旅游業發展中常提到“打造”，如“打造國內知名旅游目的地”“打造世界健康旅游目的地”等。為了實現這些目標，新的旅游投資項目不斷進入，但許多項目雖然看起來不錯，市場卻不認可，導致無效資產的產生。
有效盤活旅游存量資產，形成存量資產與新增投資的良性循環，對拓寬旅游企業社會投資渠道、提升旅游全要素生產率、推動我國旅游經濟高質量發展具有重要意義。2022年5月，國務院辦公廳發布的《關于進一步盤活存量資產擴大有效投資的意見》明確將旅游列為盤活存量資產的重點領域。文化和旅游部積極響應，在全國范圍內開展旅游存量項目摸排和數據更新工作，摸清底數，提出分類措施，推動項目盤活利用，為后續完善管理政策提供基礎支撐。
“十五五”時期，我國旅游業發展應從資本驅動轉向創新驅動。盤活旅游存量資產不僅是綠色旅游發展的選擇，也是高質量發展的要求，更是旅游領域的一場革命。這涉及土地、財政、環保和產權等制度政策，是一個系統工程。如何通過深化改革和制度創新，充分發揮政府與市場的作用，鼓勵金融機構按市場化原則為閑置旅游項目提供融資支持，支持符合條件的項目通過資產重組提升吸引力，鼓勵社會資本及設計策劃、建設投資、管理運營、內容生產、技術支持等市場主體參與旅游項目的投資、建設和運營，是盤活旅游存量資產的關鍵。
“十五五”時期，可以通過場景化和功能化來盤活旅游資源與資產。對于低效的觀光和休閑旅游資源，應從傳統的資源和空間供給模式轉向場景與氛圍營造，通過創意手法和跨界元素的重組融合，形成具有沉浸感、體驗性和互動性的場域，推動旅游新空間、新產業和新模式的發展。對于低效的度假和自然觀光旅游資源，可以通過功能化改造向健康旅游調整，包括運動、康養和醫養。功能化是旅游業發展的一個新賽道，與中國式度假文化建設密切相關。如何將山水文化、中醫藥文化、國學文化和傳統文化與現代度假需求結合，形成中國式的度假文化，是功能化旅游發展的關鍵。
以打造世界級旅游城市和建設中國式旅游文化為切入點解決入境旅游發展問題
全力推動入境旅游發展是“十五五”時期的一項重要任務。入境旅游不僅是新時代的民間外交，更是以中國式現代化全面推進強國建設、民族復興偉業的國際環境穩定器。入境旅游規模的增長，直接體現了國家的文化軟實力、國際吸引力和旅游競爭力，同時也是建設文化強國和旅游強國的重要標志。
2024年以來，黨中央、國務院高度重視入境旅游。隨著入境免簽政策的不斷優化和支付服務的便利化，我國迎來了越來越多的外國游客，入境旅游呈現良好的發展勢頭。“十五五”時期，我們要站在中國“強起來”的歷史高度，充分認識到入境旅游發展在建設文化強國和建立國際新秩序中的重要意義，通過旅游出行自由化、便利化、形態多樣化及高質量發展的制度、技術和管理創新，全面推動入境旅游的持續和規模化發展。
世界旅游發展的成功經驗表明，推動入境旅游發展與建設世界級旅游城市密不可分。無論是點線旅游方式還是板塊旅游方式，都以世界知名的旅游城市為核心。例如，法國如果沒有巴黎這樣的世界級旅游城市，就難以成為世界入境旅游大國;美國如果沒有紐約、洛杉磯、舊金山等世界級旅游城市，也難以成為入境旅游大國。各國普遍將建設世界級旅游城市作為推動入境旅游發展的重要基點。
我國入境旅游的發展同樣以城市為基礎，北京、上海、西安、廣州、桂林等城市長期以來支撐著中國入境旅游的發展。在新的旅游發展階段，我們要根據不同城市的經濟特點、文化特色、歷史遺產、城市品質和產業結構，結合其自然景觀和文化景觀，打造世界級旅游產品，全面提升旅游城市、旅游景區和度假區的現代化和國際化水平，使更多城市和地區成為世界級旅游城市和旅游目的地。
為了提高我國入境旅游的影響力和競爭力，中國式旅游文化建設至關重要。長期以來，我們在旅游業發展中注重有形要素和產品的建設，而忽視了無形要素和產品的建設，即旅游文化的建設。旅游文化是在旅游過程中創造、體驗和傳承的一種特殊文化形態，它基于一般文化的內在價值因素，依托旅游的各種要素，作用于旅游生活過程，是人類在旅游過程中精神文明和物質文明的總和，如接待禮儀、服務態度、友好型環境等。
“十五五”時期，推動我國入境旅游規模化發展，除了落實旅游便利化政策，還要以中國傳統文化“有朋自遠方來，不亦樂乎”的核心理念，通過旅游服務革命，建設中國式旅游文化，以熱情、周到、友好的旅游服務，在全球旅游市場樹立良好的中國旅游形象。
以縣域旅游發展為著眼點解決旅游城鄉一體化問題
從我國旅游發展空間格局來看，縣域旅游扮演著重要角色。首先，縣域是我國旅游資源的重要承載地，主要的人文和自然旅游資源集中在縣域范圍內。其次，縣域是國內旅游和部分入境旅游的主要目的地，也是多種旅游類型實現和擴展的空間。最后，縣域是連接城市旅游與鄉村旅游的紐帶，是城鄉旅游一體化的最佳實踐地。發展縣域旅游，不僅能有效帶動縣域經濟社會發展，還能為鄉村旅游提供堅實基礎。
“十四五”時期，鄉村振興戰略的深入推進，為縣域發展注入了新動能，不僅促進了經濟結構優化和產業升級，還改善了基礎設施、生態環境和公共服務，推動了城鄉融合與區域協調發展，最終實現縣域經濟、社會、生態的全面振興，為縣域旅游發展提供了基礎保障。“小城經濟”“反向旅游”一度成為2024年度旅游熱點，最具性價比的縣城及鄉村迎來了空前發展。
縣域是我國重要的旅游目的地，擁有巨大的旅游需求，但在旅游供給體系方面仍存在不足，導致旅游供給與需求不匹配。在我國，大多數縣域在旅游發展觀念、旅游經濟聯系、旅游產業體系、旅游服務水平、旅游管理能力、旅游空間形態、旅游基礎設施建設等方面，與城市旅游相比還有一定差距。因此，亟須從縣域空間入手，從旅游供給側發力，改變縣域旅游供給不足的局面，以適應我國大眾旅游發展的要求，這是旅游新發展階段的重要任務。我國的發展歷史表明，無論是經濟發展、社會進步，還是旅游發展，縣域都是關鍵。只有將縣域旅游經濟做大做強，我國的旅游才能真正強大;只有完善縣域旅游產業體系，我國的旅游產業體系才能完善，才能在經濟社會發展中發揮更大作用。
“十五五”時期，應將縣域旅游作為重點工作，全力推進縣域旅游供給側結構性改革，通過推進旅游產品品牌化、提升旅游服務質量，全面增強縣域旅游的競爭力。
鄉村旅游是縣域旅游發展的主要領域，也是我國最具活力和對經濟社會貢獻較大的旅游形式。從我國經濟社會發展的歷程來看，鄉村旅游是解決諸多改革與發展難題的關鍵領域。例如，貧富差距、城鄉二元結構、土地流轉等問題，均可以通過鄉村旅游實踐得到有效解決。此外，鄉村旅游也是共享經濟的重要體現。
“十五五”時期，應將鄉村旅游和休閑農業作為農業現代化的重要組成部分，完整、準確、全面貫徹新發展理念，推動其高質量發展。
農家樂向鄉村民宿的轉變，標志著重大轉型，不僅涉及旅游形態的變化，還涉及鄉村旅游治理和市場主體的轉型。研究表明，城鄉一體化發展的核心在于經濟、文化和社會認同，鄉村民宿將這三者有機結合，促進了城市與鄉村居民的相互認同。經過旅游化和藝術化改造的鄉村民宿，改變了城市居民對鄉村旅游的傳統看法，使其成為一種具有文化品位和社會地位象征的旅游形式，受到中產階級的青睞。這吸引了大量有知識的青年返鄉創業，藝術家和企業家也在鄉村實現理想，形成了現代意義上的鄉賢群體，為農業現代化提供了人才支持。
需要強調的是，當前部分地區存在盲目新建鄉村民宿的現象，這一趨勢應在“十五五”時期得到糾正。民宿不應簡單新建，而應通過藝術化和旅游化改造現有閑置資源。民宿是共享經濟的表現，而非產品經濟。通過民宿的旅游化改造，城市居民獲得新的旅游體驗，鄉村居民獲得資產性收益，鄉村文化得以傳承，鄉村風貌得到保護。“十五五”時期，應從城鄉統籌發展的角度全面認識鄉村民宿的經濟、社會和文化意義，推動其持續健康發展。
以支柱產業培育為切入點解決旅游便利化問題
黨的十八大以來，習近平總書記高度重視旅游工作，多次發表重要講話并作出重要指示。習近平總書記在甘肅、福建、安徽、湖北等地考察時多次強調，“把文化旅游業打造成為支柱產業”“把文化旅游業培育成為支柱產業”。加快旅游業支柱產業的培育，是“十五五”時期的重要任務。
旅游是現代服務業的重要組成部分，涉及吃、住、行、游、購、娛等多個產業，對經濟平穩健康發展有重要的綜合帶動作用。隨著我國旅游形態演變和旅游消費升級，尤其是技術性旅游的發展，旅游的經濟傳導效應可以從消費領域擴展到生產領域，特別是旅游裝備制造領域，如自行式房車、拖掛式房車、游艇、登山設備、露營裝備等，為制造業發展創造了新市場，形成了新動能，對構建新發展格局具有重要作用。
我國旅游發展的現狀表明，旅游對社會經濟的貢獻取決于旅游便利化水平的提升。構建我國旅游服務體系，涉及旅游服務要素及其組合優化問題。然而，從旅游消費者角度看，他們追求的是旅游便利化而非單純的旅游要素。不同旅游形態對旅游要素的依賴程度不同，如何圍繞旅游需求類型有機組合旅游服務要素、實現旅游便利化，是一個重要問題。
旅游便利化不僅是消費環境問題，更是旅游業高質量發展問題。其實現不僅涉及旅游要素的簡單組合，也不僅限于智慧旅游技術應用及公共服務設施建設，更是一個制度設計問題，需要通過一系列制度安排和規制來實現。我國社會管理有兩個特點：一是行業管理，各部門按核心職能進行制度設計，如交通運輸部門負責道路和車輛管理，無論旅游者還是運輸者，都是其管理對象，重點在于保障道路暢通、車輛完好和交通安全;二是地方管理，地方政府主要為定居者提供服務，旅游者并非其服務對象，地方政府無需為外地旅游者建立便利化體系。城市大多提出建設“宜居宜業”城市，而較少提出“宜居宜業宜游”。因此，在部門管理和地方管理中，若只考慮自身核心利益，旅游便利化就很難實現。
“十五五”時期，應加快旅游支柱產業的培育，以提升不同市場和不同類型旅游的便利化為動力，協調不同行業、要素和部門管理制度，形成出行自由、旅游方便、旅游稱心的服務體系、制度體系和管理體系。
以構建新型旅游治理體系為基本點解決旅游業高質量發展問題
“十五五”時期，在旅游領域建設高標準的市場體系是一項重大工作。市場體系是社會主義市場經濟體制的基礎，也是其重要組成部分。在旅游領域，高標準的市場體系體現在市場準入暢通、市場競爭充分、市場開放有序、市場秩序規范等方面，實質在于如何發揮市場在資源配置中的決定性作用。長期以來，我國旅游發展實行政府主導，政府在資源配置中起關鍵作用，旅游市場方向、產品方向、投資方向基本上由政府主管部門決策。在旅游新發展階段，應著力構建以市場配置資源為決定力量的新型旅游管理機制。
新型旅游管理體制與機制的建立，離不開充分發揮旅游協會、旅游商會的作用。作為特殊中介組織，旅游協會是現代市場經濟體制的重要組成部分，是市場經濟成熟的標志，高標準的旅游市場體系需有功能完善的旅游協會支撐。在旅游經濟運行中，政府處于宏觀層次，主要職能是宏觀調控，間接影響旅游企業的經營活動和市場運行。旅游協會位于政府與企業之間，是連接政府和企業的紐帶。商會和協會作為中介組織的具體形式，隨著市場經濟的發展逐漸成熟。在市場經濟條件下，國家不再直接管理企業，但企業面臨各種風險和無序競爭，因此需要旅游協會和旅游商會維護行業整體利益，保護會員企業權益，規范旅游經營，維護市場秩序，促進行業自律。
“十五五”時期，構建新型旅游治理體系，應處理好政府、協會和企業三者關系，共同推動旅游業發展。政府是旅游公共事務的管理者和政策制定者，主要職能包括制定旅游政策與監管，提供公共服務，通過財政、稅收、產業政策引導旅游業發展。政府可引導旅游產品開發和項目建設方向，但具體開發和建設非政府職能。政府可通過旅游行業協會完成大量旅游治理任務，如旅游質量評定、行業標準、職業規范，約束會員企業行為、市場準入等，形成“政策—行業—企業”聯動機制，構建政府提供制度保障、協會規范行業發展、企業合規經營的高質量旅游治理體系。(作者單位：北京交通大學現代旅游研究院，世界旅游城市聯合會專家委員會)
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