21世紀經濟報道記者凌晨 西安報道
韓城市坐落在陜西省東部黃河西岸，是渭南市代管的縣級市，曾經躍進全國百強縣序列。八年前，因城市融資平臺債務違約，韓城成為全國第一個“債務暴雷”的百強縣。八年過去，韓城的債務困局終于撥云見日。
日前，陜西省韓城市人民政府國有資產監督管理委員會發布了2024年年度報告，提到“全面完成非標債務化解”。
其中，兩組數據引發諸多關注。一是韓城城投與陜金資合作，通過“收購+處置+基金+重組”的方式，完成非標債務收購15筆，重組7筆，清償2筆，置換7筆。
二是由韓城市領導帶隊，多次奔赴山東、武漢、廣州、北京等地，與15家非標債權人經過多輪次談判，最終達成債務和解，非標債務利率從12%降至6%左右。
這意味著，困擾韓城多年的非標債務風險隱患解除。同時，韓城城投平臺重歸資本市場，新一輪的資本運作與市場化轉型已經啟動。
債務化解是一個復雜的過程。近八年時間，從信托集中違約、政信項目融資兌付逾期，到陜西省多部門聯動引導、地方AMC等金融機構入局、韓城市領導帶隊協商談判，到如今完成非標債務化解。
再次回歸“中國西部百強縣”榜單后，韓城或許能為地方城投化債提供一種新思路。
地方融資體系初成
回溯至2005年，韓城市人民政府國有資產監督管理委員會和國家發展基金有限公司共同出資成立韓城城投。天眼查顯示，二者分別占股97.00%和2.99%。
通常來看，地方城投的資金來源大致分為財政資金、銀行貸款、債券融資、土地開發融資、PPP融資、BOT融資及股權融資等。
作為地方政府投資融資平臺，地方城投通過多種渠道吸納資金，進行城市基礎設施建設、保障房建設及銷售、面粉加工及銷售、煤炭貿易等多領域業務。
也正因此，城投平臺快速擴張的背后，往往伴隨著城市經濟的高速發展。
2012年，韓城被確立為陜西省第一個計劃單列試點城市。中共陜西省委第十三次黨代會提出了把韓城建成黃河沿岸區域性中心城市的目標。
此后的六年內，一場城市大發展拉開了帷幕。
據公開報道，韓城投資近200億元，實施基礎設施，公共服務設施，生態環境綠化、美化、亮化等工程。城市建成區面積達到18平方公里。中心城區拉開了“六縱十三橫”框架，“一城兩區六鎮三十個新型社區”的城鎮體系基本形成。152輛城市公交車、32個五星級旅游公廁全部投入運營，8個專業市場和44個停車場全面開放。碧桂園、綠地集團、龍記地產、紅星美凱龍等地產項目相繼落地。
期間，韓城市委市政府決定建設黃河新區，定位為沿黃文化旅游勝地、高端現代服務業集聚區、科技創新基地等。由韓城城投出資成立黃河建投，黃河建投承擔黃河新區內大量的基礎設施建設等任務。
同年，韓城金控成立。韓城金控是龍門控股的全資子公司。需要指出的是，韓城金控主要負責資本運作及資產管理、股權投資及管理等業務，涉及金融與實業兩大領域。
天眼查顯示，龍門控股由韓城市國資委直接持有35%的股權，韓城城投間接持有35%的股權，韓城國資委和韓城城投共同間接持有剩余的30%的股權。
此外，幾乎同一時期內，地方融資再擔保公司、基金公司、融資租賃公司、大宗商品交易中心、文化藝術品交易中心等金融機構和交易平臺相繼成立。
通過層層股權嵌套與交叉，包括韓城城投、韓城金控、龍門控股等多個企業在內，韓城城市融資體系逐漸成型。
從城市發展層面來看，地方融資體系助力與催化作用十分顯著。2018年，韓城市生產總值實現369億元，增長7.1％；地方財政收入完成40.38億元，增長33.9％；全社會固定資產投資增長17％。同年，韓城經濟實力躍居“陜西十強”第1位，首次躋身全國百強，名列第91位。
然而，從城投平臺自身來看，其業績、負債并不樂觀，后續的債務爆發似乎已有跡可尋。
違約引爆債務危機
財務數據是企業發展情況最真實的體現。
公開資料顯示，2015年至2017年，韓城城投的資產負債率分別為29.86%、48.24%和57.31%。到了2018年上半年，公司資產負債率達57.80%。
經營層面也不樂觀。據顯示，2018年上半年，韓城城投的營業收入為39.45億元，同比減少5.85%；歸屬于母公司所有者的凈利潤為-1.62億元，去年同期歸母凈利潤為-1.23億元，虧損同比增加31.63%。
2017年12月，國家審計署通報，韓城市住建局、市旅游局等4個部門，違規向韓城城投等公司舉借政府性債務3.57億元，用于市政基礎設施建設和古城基礎設施建設等支出。
嗅覺靈敏的金融機構，先一步發現了韓城城投的問題。
在鵬元資信出具的2018年上半年跟蹤評級報告中，韓城城投整體資產流動性較弱，經營活動現金流表現較差，有息債務規模較大且增速較快，面臨較大的償債壓力。
2018年12月，方正東亞·方興309號韓城城投集合資金信托計劃到期未兌付，實質性違約的消息流傳開來。據悉，該信托產品的融資人為韓城城投，資金用于向韓城城投發放信托貸款，貸款資金用于韓城市地下綜合管廊建設項目。
韓城城投2019年年報也側面印證了上述說法。據顯示，2018年韓城城投從國通信托有限責任公司募集的2.4億元債務發生逾期，韓城城投解釋其流動性緊張。
央行征信報告顯示，截至2018年10月11日，韓城城投的債務余額為47.0945億元，擔保余額是36.78億元。
導火索點燃，債務暴雷持續。2019年3月，韓城又一批債券兌付到期。2020年，黃河建投的一項非標融資項目逾期重新安排還款時間后，再次出現逾期。
據韓城城投2021年中報，截至2021年6月底，韓城城投總資產為256.86億元，總負債194.57億元，資產負債率75.75%，其中，短期借款和一年內到期的非流動負債合計34.66億元，而賬面貨幣資產僅5.15億元。
同時，韓城城投整個融資體系中，其他企業主體也觸發連鎖反應。
據裁判文書，2023年3月，韓城金控、龍門國際、韓城市城市公共服務發展有限公司（韓城金控子公司）被列為失信被執行人，并與韓城城投一道列為限高企業。2023年10月11日，韓城城投、龍門國際、烏鎮·韓城古城旅游投資有限責任公司（龍門國際子公司）成為被執行人，執行標的1672799元。
韓城城市融資體系債務危機爆發。而韓城城投也被迫停止在資本市場中的運作。
韓城城投集團公開發文中提到：“爆發伊始，所有的融資工具全部失靈，債權人集中要求兌付本息，債務違約和涉訴層數不窮，財政和融資平臺面臨極大的壓力。”
當時的韓城，便是“因債受困”的具象化體現。
“喘息之機”
在此背景下，從韓城市到陜西省多個相關部門開啟“救援接力”。
陜西省預算報告中提到，2019年對一些開發區違法違規舉債進行了問責，堅決遏制違法違規舉債。
2020年3月，由韓城市審計局牽頭，中介機構審計人員配合，對當地國有企業開展審計。其中包括韓城城投等28家國有企業的審計工作。
陜西省對癥“摸家底、補短板、防風險、促改革”。
同年10月，陜西省發改委、陜西省財政廳關于印發《關于加快市縣融資平臺公司整合升級推動市場化投融資的意見》，其中提到“有效防范化解政府性債務風險”。
面對債務壓力，2021年，韓城接連發布了《韓城市市屬國有企業整合重組實施方案》、《韓城市融資平臺公司轉型升級指導意見》。
其中提到，推進融資平臺公司整合。全面梳理現有融資平臺公司，按照功能定位，分類整合升級，全面清理撤銷“空殼類”平臺，重組后市級平臺不超過3家，省級開發區平臺不超過2家。
同時，完善現有政銀企對接機制，推動銀行加大對平臺公司融資支持力度。充分運用省信用增進公司作用，為市融資平臺公司提供擔保，提升平臺公司信用評級，從而通過發行企業債券、公司債券、銀行間債券市場非金融企業債務融資工具等加大直接融資規模。
值得一提的是，在各級部門的聯動下，地方專業AMC陜西金融資產管理有限公司（陜金資）參與其中。韓城與陜金資組建合伙制企業推進債務打包處置。
此外，建立起包括對非標債務的打折收購、提供專業投顧建議以及對口協作管理培訓等多方面協作機制，最終形成“收購+處置+基金+重組”方案。
通過收購非標不良債權、重組和置換非標債務等方式，有效地拉長了韓城融資平臺的債務期限結構，降低了融資成本，也為城投平臺提供了關鍵的“喘息之機”。
持續“化債”
深究韓城城投債務爆發的原因，一方面是城投公司自身低迷的盈利能力無法造血，無法對高周轉大體量的現金流提供根本性保障。
此外，在多位資深金融人士看來，地方隱性債務的背后，出現了一種結構性錯配。部分經濟基礎薄弱地區無法支撐或負擔相應資金責任，所以只能依靠融資平臺。在政府隱性背書的情況下，融資平臺通過非標債務融資，承擔起資金責任。
上述人士認為，非標債務本質是短期借款，而地方政府投資項目大多具備不同程度的公益背景，回款周期長、投資體量重。“短債長用”的背景下，融資平臺旗下會出現一系列的公司主體，從而創造出更多的騰挪空間。長期下去，就會出現隱性債務逐漸累積。這并非地方政府的主觀意愿，而是在以資本運作撬動城市發展的過程中，產生的不利結果。
正如上述觀點。在韓城當地基礎設施建設項目的融資體系中，韓城城投、韓城金控、龍門國際等關聯公司，在多個項目中互保融資、通過多種渠道拆解還款。
“一環斷，則環環斷。”比如方興309號違約事件中，官方回復中提到被擔保民企未按期償還金融機構貸款導致該城投公司被訴訟致使融資斷鏈。
事實上，城投轉型本質是地方政府治理模式的變革。
此前，城投企業通過資本運作支持城市經濟發展，而后通過債務置換、資產盤活等方式化解負債。
而在城投債集中爆發的背后，城市運營能力與產業投資能力仍有大量提升空間。如何通過市場化改革培育核心競爭力，完善新型現代化產業體系；如何平衡發展與化債的關系，讓城投企業培育自我造血功能，同時建立債務風險“防火墻”……在未來的化債過程中，這仍是多個地方政府需要解決的問題。
2024年11月11日，韓城城投在上交所發行公司債券。
時隔五年，韓城城投重歸資本市場，雖然規模8.9896億元公司債券體量不大，但卻是韓城政府信譽和城市形象整體性重塑的關鍵信號。
隨后，在韓城市發改委2024年度報告中也提到，存在的問題包括企業內部整合重組進展不及預期，企業市場競爭力不足。雖然企業整體債務形勢趨于穩定，但企業綜合實力較弱、轉型較慢，靠自身能力償還到期債務仍有困難，債務化解壓力依然較大。
對于持續的債務化解，韓城市2025年政府工作報告中提到：千方百計控增量、減存量、防變量，全面解除非標債務風險，穩妥化解到期債務，債務形勢保持平穩。
嚴控債務風險反彈。嚴格落實一攬子化債方案，錨定隱性債務清零、融資平臺退出等目標，用好置換政策，嚴防新增債務。以經營性債務為重點，常態化、高頻次開展債務風險評估和動態監測，統籌資金、資產、資源，打好盤活、增收、節支組合拳， 做到在發展中化債、在化債中發展。
上述資深金融人士表示，從宏觀角度來看，化債是韓城未來經濟發展的重要一步，關系到城市未來發展的可用現金流與資金鏈。城投公司的償債機制、政府投融資決策和管理機制以及公益屬性的城市建設項目的資金來源等，都需要明確理清。政企協同，分工明確，引入市場化專業機構，重塑發展生態，才能為長期成長提供更多可能性。
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