21世紀經濟報道記者李莎 北京報道 近日，中央城市工作會議舉行，這是時隔近十年，黨中央再次召開最高規格的城市工作會議。會議對當前城市發展階段變化作重要判斷，并提出六方面的現代化人民城市建設目標，劃定接下來城市工作的七大重點任務。
在當下召開中央城市工作會議有什么考慮？會議作出的我國城鎮化發展階段變化的判斷會對接下來的城市工作帶來哪些影響？現代化人民城市建設目標的提出釋放了哪些信號？如何看待城市更新的潛力？對于會議中提出的“提高城市對人口和經濟社會發展的綜合承載能力”應該怎么理解？如何發展組團式、網絡化的現代化城市群和都市圈？
帶著這些問題，21世紀經濟報道對北京大學首都發展研究院院長、政府管理學院教授李國平進行了專訪。李國平認為，我國城市化已進入中后期，這一轉變背后，是人口總量減少與老齡化加劇、科技進步推動發展動能轉換、居民追求多元化品質生活等多重背景的疊加。城市發展要從“增量”轉向“提質”，從“以地為中心”的城鎮化轉向“以人為中心”的城鎮化，存量更新成為重中之重。
對于提高城市對人口和經濟社會發展的綜合承載能力，李國平倡導采用多中心、網絡化的發展模式。他認為應積極鼓勵人口流動，要盡可能減少對人口流動的不必要干預，在尊重市場規律、保持城市活力的基礎上，通過持續完善基礎設施與公共服務供給，為人口合理聚集提供保障。
李國平表示，大城市因基礎設施等條件更優越，人口吸引力更強，未來我國大城市的體量或將進一步擴大，中小城市的收縮將會加速。但這并不意味著城市規模將無限擴大，當大城市規模過大、功能支撐又沒有那么充足的時候，人口也會轉向其他更宜居的中小城市，這是城市發展的客觀規律。對城市的管理應該順應規律，因勢利導，但也要努力避免在一定時期內出現城市發展大起大落的情況。
北京大學首都發展研究院院長、政府管理學院教授李國平（受訪者供圖）
城市發展進入關鍵拐點
《21世紀》：時隔十年，中央城市工作會議再度召開，在當前召開這一會議有怎樣的背景？對接下來的城市工作會帶來哪些影響？
李國平：第一個大的背景是，我國城鎮化即將進入后期階段。我國城鎮化水平（一般用城鎮化率來衡量）逐年提高，近十年來，我國常住人口城鎮化率從2015年的57.3%上升到2024年的67.0%，年均增速約一個百分點，這意味著我國2/3的人口已生活在城市。
根據城鎮化發展的階段劃分，城鎮化率不到30%時為初期階段，城鎮化率增速緩慢；在城鎮化率介于30%~70%之間時為中期階段，城鎮化率增速比較快；城鎮化率超過70%時為后期階段，城鎮化率增速放緩，在城鎮化率達到80%后一般就不再增加，大國或大的經濟體一般都已經經歷或即將經歷這一過程。
根據目前我國城鎮化水平上升的趨勢，我國將在“十五五”期間步入城市發展的后期階段，其后的城鎮化率增速上升將更加緩慢，增長至80%或者85%之后，城鎮化率將不再增加。這也意味著未來城市在量上的增加將非常有限。城鎮化不同階段所針對的問題不同，在城鎮化快速發展時期，城市建設要以滿足增量和規模擴張為主，走向城鎮化后期，要轉向精雕細琢，從“增量”轉向“提質”。
第二個大的背景是人口的變化，包括人口總量的減少和人口老齡化。人口總量的減少意味著不再需要那么多的城市空間，應對人口老齡化則需要進行適老化改造。2015年以來，我國60歲及以上老年人口、65歲及以上老年人口占總人口的比重持續增加，年均增速均超0.5個百分點。十年來，我國已從初步邁入老齡化社會，轉變為進入中度老齡化階段。這意味著，一方面，以前那種通過大規模土地開發、向城市更遠郊區拓展來實現城市規模擴張的發展模式已經成為過去式。中國面臨城市收縮的趨勢，不太需要那么大的發展空間了。另一方面，在過去的城市發展過程中，我們對快速進入人口減少和老齡化社會認識不足也缺乏應有的準備，當今城市不得不面對大量的老舊小區加裝電梯等適老化改造等城市更新任務。
第三個重大變化是城市發展動能將發生變革。過去中國城市大多是走了一條規模擴張之路，是建立在大規模城市空間拓展、土地開發、城市基礎設施建設、房地產開發來獲取城市發展動能（建設資金主要來源）的模式，但現在進城人口減少，很難再依賴賣地賣房獲得城市建設資金，這就需要找尋城市發展新動能。因而這次會議將創新作為城市發展的首要目標非常重要，強調通過新質生產力以及城市更新來促進城市發展動能轉變，近年來以信息技術和生命科學領域的科技進步和產業變革加速發展，為城市發展動能轉換帶來了機會和可能。
第四個重大變化是居民需求升級。隨著經濟增長，城市居民消費能力和生活水平不斷提高，居民需求已然不同，對于城市多樣性以及美麗、生態、健康、文明等生活品質的重視程度越來越高，這對城市供給提出新要求，需要對每個細分領域進行精雕細琢。
這四大背景或者說變化，需要思考未來城市發展要何去何從，因而在當下召開本次中央城市工作會議非常必要，不僅在于對當前城市工作的部署，更是為今后10年乃至更長時期的城市發展確定了基本的方向，開啟了中國城市發展的新紀元。我認為，會議對接下來城市工作的影響，最重要的是明確了城市發展是以人民為中心的理念，人民城市建設要以人的需求、人的城鎮化為核心。
《21世紀》：會議判斷，我國城鎮化正從快速增長期轉向穩定發展期，城市發展正從大規模增量擴張階段轉向存量提質增效為主的階段。這一判斷對我國城鎮化進程有何標志性意義？這種轉變要求城市在土地、產業、人口等政策上作出哪些調整？
李國平：正如我前面所談到的，我國2/3的人口已經進城，接下來城鎮化水平很難再保持快速增長，將趨于穩定，這是城市發展的規律。隨著城市大規模擴張，我們開發了大量土地，建設了海量房屋，但其中的“好房子”并不多，難以滿足“提質增效”的新需求。所以我認為，在當下的城市發展階段，會議做出這一判斷是正確且必要的。
從整體來看，這一判斷意味著我國城市發展進入了一個關鍵拐點，正經歷從“量”到“質”、從“快”到“穩”的根本性轉變。當前我國城鎮化率已接近70%，之后城鎮化率增速將放緩。這也呼應了我前面談到的強調城市發展要以人為中心，以滿足人的需求為主，注重技術賦能創新發展、更加關注老齡化程度加深下的弱勢群體需求等方面。
從城市內部來看，未來城市之間的分化將更加明顯，人口和資源可能會進一步向大城市集中，一些中小城市將面臨大規模收縮的風險，這是可以預期的。過去幾乎只要是城市就能吸引人口，但近幾年一些城市表現出來的情況已經有所不同，在更遠的將來，未必所有城市都能繼續存在，那些發展不佳的城市難免會被淘汰。
隨著城市發展階段的變化，過去大規模開發的模式已不合時宜，土地財政的老路已經走不通。即便適度放寬土地管控，市場主體也未必愿意介入開發。土地管理要轉向精細化利用，不能再依賴土地財政，更不能放任城市盲目擴張，而應將重心放在存量更新上。
在產業方面，未來城市整體產業發展方向一方面要大力發展現代服務業和高新技術產業；另一方面也要發展以市民需求導向的生活性服務業和能提供更多就業機會的產業，比如隨著老齡化程度的加深，發展健康養老服務業等。
在人口方面，衡量城市吸引力的直接標準，便是人口的流入意愿以及凈流入量。過去很多大城市在人口流入方面多有限制，而如今怎樣有效導入人口成為關鍵，因而各地在放開戶籍制度的同時，也在著力提供更優惠的條件吸引人口，比如提供公租房、廉租房等等。而人才的重要性則更為凸顯。當前除了個別超大特大城市外，各地人口流入的政策限制已經解除，但在實際執行中，部分城市仍存在一些束縛性的規定。我認為，面對當前的人口形勢以及為了提升城市活力，加快放開所有對于人口流入的束縛將是每個城市的正確選擇。
創新成為城市發展新動能
《21世紀》：會議提出建設“創新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧”的現代化人民城市目標。這釋放了哪些新信號？與過去相比，“創新”被置于首位，這對破解當前城市動能轉換難題有何深意？
李國平：與黨的二十大報告中“打造宜居、韌性、智慧城市”的提法相比，中央城市工作會議提出的現代化人民城市建設目標增加了“創新”、“美麗”和“文明”這三個更加細化的維度，這些新增的目標對未來的城市工作很關鍵。
過去我們談論“宜居”更多會偏向生活環境和生活配套層面，比如交通、購物、醫療便利，以及生態環境優化；“韌性”則聚焦抵御自然災害的能力，以及災害發生后城市的應急響應與恢復能力；“智慧”則強調以科技手段賦能城市管理與治理。
“創新”更強調新形勢下城市發展的驅動力來源和新動能，突出科技的作用，這是一個關鍵的新提法，除了科技創新之外，制度創新也應是“創新”的應有之義。
“美麗”的提出，與“美麗中國”建設相呼應，是更高層次的要求，這意味著城市不僅要生態環境良好，還要達到“養眼”的審美境界，體現了對城市內在風格的高品質、個性化的追求。雖然從寬泛意義上看，可以將“美麗”納入“宜居”范疇，但將其單獨列出，凸顯了對城市審美價值的重視。
“文明”一方面強調城市發展需要文化根基，要重視城市在歷史積淀、人文氛圍、社會風尚等方面的內在涵養；另一方面，新階段下城市不應再單純依靠政府財政和管理來支撐運轉，也要提升社會的文明程度，通過社會互助、志愿服務、尊老愛幼等文明實踐，提升城市運轉能力，以彰顯中華傳統文化精神價值與中國特色社會主義制度優勢。
《21世紀》：區別于2015年中央城市工作會議中提到的棚改思路，城市更新被寫入今后一個時期城市工作的總體要求和重點任務，并明確要穩步推進城中村和危舊房改造，這種轉變如何體現“內涵式發展”？怎么突破城中村改造的資金瓶頸？
李國平：2014年政府工作報告提出要解決“三個1億人”問題，即促進約1億農業轉移人口落戶城鎮，改造約1億人居住的城鎮棚戶區和城中村，引導約1億人在中西部地區就近城鎮化。棚改的推行，與當時城市人口快速積累的背景有關，不僅是原有居民居住環境差，還有大量進城農民工的居住困難問題更加突出。通過棚改，解決了一些棚戶區的歷史遺留問題，很多人居住困難的狀況也得到改善，但主要解決的是居住的“量”的問題。
如今的重點是城市更新，是在居民整體住房壓力得到緩解后，追求居住的“質”的提升。我國大規模房地產開發始于20世紀90年代中期，至今已近30年，當時建設的房屋多為6層以下的無電梯樓。而隨著人口老齡化加劇，這類建筑已難以滿足當前的居住需求，因此城市更新需要全方位推進。
今后在城鎮化增速放緩背景下，城市更新將成為城市提質增效或者說存量更新的重要抓手，也是政府部門，尤其是城建和規劃部門工作的重中之重。比如，過去很多小區的功能相對單一，需要補充相關的配套服務設施。除了適老化改造，還需要增加文化、娛樂等更貼合當下居民需求的配套，完善相關城市功能，這些也是過去城市規劃、建設及社區服務中未能充分覆蓋的領域。
另外，一些早期建設房屋的安全標準相對低、建筑質量相對差，已逐漸顯現安全隱患，城中村的居住條件也亟待改善。因此，城中村和危舊房改造也將成為未來城市內部更新和保障城市安全發展的重要內容。
我認為，在現有城市空間范圍內進行優化提升，均屬于內涵式發展，其關鍵在于完善內部功能，提升居住的便捷性與宜居性。例如，要建設和完善社區公共食堂、助老服務等公共服務設施，更好滿足居民的生活需求，這些服務設施的強化，離不開對現有空間的改造與設施的升級。
包括城中村改造在內的城市更新，面臨的最大問題是融資問題。城市更新需要大量資金投入，僅靠財政投入難以滿足需求，只有導入社會資本，更好發揮企業的積極性和創造性，才能為城市更新提供持續動力。對此，我認為破解資金瓶頸的關鍵在于制度創新。過去社會資本進入城市更新領域面臨較多規定和門檻，對此需要逐項討論研究，盡可能放開社會資本進入城市更新領域的門檻。包括土地使用權的年限等問題也值得探討，目前商業土地使用權最高年限為40年，居住用地為70年，若能適當延長使用期限，將對城市更新的投融資產生積極影響。
《21世紀》：土地財政、大拆大建、房地產“三高”模式等難以為繼，城市更新中哪些領域可以成為驅動城市發展的新動能？
李國平：對土地財政的依賴、房地產的過度擴張，本質上都是城鎮化高速推進過程中“以地為中心”的城鎮化模式的結果，現在要轉向“以人為中心”的城鎮化，城市更新無疑會成為重要的抓手和動能，這些都能帶來新的需求和投資機會。一方面是推進街區、老舊小區改造、城中村和危舊房綜合改造，例如對老舊小區大面積加裝電梯、進行適老化改造、建設口袋公園、進行街角空間優化、增加社區公共空間、改善社區交流環境等。另一方面是進行功能轉換與提升，根據需求變化調整土地用途，如工業區轉型創新社區，增加引入商業、辦公或公共服務設施等，按照創新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧標準提升街道和社區功能等。
為人口合理聚集提供保障
《21世紀》：有觀點認為，會議“提高城市對人口和經濟社會發展的綜合承載能力”的表述，意味著對超大特大城市的發展要從控制和限制人口增長，轉向盡量吸納更多人。對此你怎么看？
李國平：早在2009年，我就在《網絡化大都市》一書中探討過相關問題。城市規模受規模經濟作用影響，現實中往往呈現規模“越控越大”、人口“越控越多”的態勢，因為城市規模的擴大對經濟發展具有顯著的促進作用，但規模過大也會引發交通擁堵、住房緊張、宜居水平下降等“大城市病”。
我認為在城市范圍內，要處理好這一問題，要倡導多中心、網絡化的發展模式。這一模式既在地域空間上保持一定聚攏性，又通過多中心的分散布局緩解集中帶來的壓力，各中心之間通過網絡化方式連接，最終實現人口分布、功能布局與資源承載之間的動態平衡。
在我看來，即使是超大城市也不必刻意去控制人口流入，而是應在尊重市場規律、保持城市活力的基礎上，通過持續完善基礎設施與公共服務供給，為人口合理聚集提供保障。讓更多人共享現代化城市發展的好處，本身就具有積極意義。當然，在這一過程中，需要尋求規模經濟和規模不經濟之間的平衡。一方面，人口的自由流動非常重要，要盡可能減少不必要的干預；另一方面，也要推動更多城市實現更好地發展，避免部分城市迅速出現人口過度萎縮的情況，這也會帶來問題。
《21世紀》：應該怎么理解“優化現代化城市體系”的內涵？如何發展組團式、網絡化的現代化城市群和都市圈？
李國平：優化現代化城市體系，意味著要實現大中小城市相結合、協調發展的局面。在此過程中，各國會存在差異，有的國家中小城市占比高、大城市數量少，有的國家則是大城市占比高、中小城市占比低。這與其自身發展情況密切相關，若發展態勢良好，不必刻意限制不同規模城市的數量和比例，但仍需要體現相對均衡的理念。
以中國為例，當前有人會認為我國大城市比較多，但從未來發展的角度看，大城市的體量將進一步擴大。因為城市體量涉及人口支撐問題，大城市因基礎設施等條件更優越，人口吸引力更強。從當前人口流向來看，人口并未流向中小城市，而是流向大城市，中小城市的收縮可能還會加速。但這并不絕對，當大城市規模過大、功能支撐又沒有那么充足的時候，人們也會轉向其他更宜居的中小城市。從理論上講這是城市發展的規律，并不一定要過度干預，對于邊疆地區等特殊類型的城市要進行政策支持，對其他城市的管理要順應規律因勢利導。從優化城市體系的角度來講，也不能完全放任不管，至少在一定時期內要避免出現城市發展大起大落的情況，這可能更加關鍵。
城市群更強調城市之間的分工、聯系和互動，都市圈則更多強調中心城市對外圍的輻射帶動作用。我們現在雖然已經形成了不少城市群和都市圈，但大部分城市群中城市間的聯系還不夠緊密，都市圈的范圍又相對過大，中心城市往往只能輻射到圈內的中心區域，對都市圈外圍地區的帶動能力不足。因此，無論是城市群還是都市圈，目前除個別外，在一定程度上都還處于發展中的階段，距離成熟還比較遠。這也意味著，在優化現代城市體系的過程中，要進一步加強城市群中城市間的聯系、提升中心城市對外圍區域的輻射帶動作用。
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