21世紀經濟報道記者王峰北京報道 近日，教育部網站發布《校外培訓管理條例（征求意見稿）》（以下簡稱“征求意見稿”）。
正式出臺后，這部條例將成為2023年9月頒布的《校外培訓行政處罰暫行辦法》之后第二部校外培訓專門立法，且法律位階更高，是首個行政法規，更具基礎性。
在已經頒布《民辦教育促進法》《未成年人保護法》等法律，以及《關于進一步減輕義務教育階段學生作業負擔和校外培訓負擔的意見》（以下簡稱《“雙減”意見》）及系列監管政策之后，為何還要進行校外培訓專門立法？
黑龍江大學校長王敬波指出，“通過法治化的方式和手段對校外培訓機構實施有效管理，是促進我國校外培訓高質量發展的關鍵，也是營造良好教育生態的現實所需。依法加強校外培訓管理，重在加快校外培訓立法，這是基礎、亦是前提。”
但就在《校外培訓行政處罰暫行辦法》正式實施時，社會上曾出現“全面禁止校外培訓”的謠言。如今，征求意見稿出爐，社會情緒會如何反應？
專家指出，校外培訓管理的法治化，將促使“雙減”政策執行常態化，而不是取消校外培訓。征求意見稿所體現的分類管理原則，還給非學科類培訓和培訓之外的創新教育產品留出了充足的發展空間。
不是取消和打壓校外培訓
校外培訓立法是大勢所趨。
《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》將教育培訓作為重點加強的執法領域。“推動校外教育培訓監管立法”被寫進《教育部2022年工作要點》。
2022年10月28日，國務院向全國人大常委會作的“雙減”情況報告指出，加快推動校外培訓監督管理立法，進一步發揮法治的引領、推動和保障作用。
過去校外培訓機構亂象叢生，治理難度大，主要原因之一在于法治化程度不足。
“由于校外培訓市場外部負效應的存在，市場機制難以有效控制，政府通過‘雙減’政策為過熱的校外培訓市場踩下‘剎車’。通過校外培訓專門立法，將有助于進一步彌補市場機制的缺陷，糾正市場失靈，促進校外培訓和學校教育優勢互補、良性互動。”王敬波告訴21世紀經濟報道。
不過，校外培訓的法律制度此前一直有待完善。中國教育學會副會長周洪宇曾在接受21世紀經濟報道專訪時說，“《民辦教育促進法》更多針對民辦學歷類學校，對校外培訓的具體法條較少，重在法理適用。”
還有專家指出，2023年8月23日頒布的《校外培訓行政處罰暫行辦法》主要是對校外培訓行政處罰制度作出規定，調整范圍相對有限，且屬于部門規章，效力位階較低。
因此，征求意見稿正式出臺后，將成為校外培訓管理重要的法律層面的依據。
將校外培訓管理納入法治化軌道，并不是對校外培訓的“打壓”甚至“取消”。
“從立法目的上講，校外培訓管理并非要徹底杜絕校外培訓，而在于引導校外培訓立足于教育的公益性，以此為基礎保障公民的教育選擇權。”王敬波說。
她認為，校外培訓管理的法治化，不僅強化了管理力度，同時使管理程序法定化，彌補了教育法治“重實體輕程序”的缺陷。
聚焦主要矛盾精準立法
過去校外培訓管理重要制度出臺時，社會曾有“取消校外培訓”的誤讀，此次征求意見稿出爐，會不會又被誤讀為“又允許校外培訓了”？
事實上，校外培訓從未被取消，“又允許校外培訓”自然無從說起。但校外培訓實行分類管理，管理手段有所區別。
教育部2021年7月曾印發通知，規定語文、數學、外語、物理等學科的校外培訓按照學科類培訓管理，培訓機構登記為非營利性法人，并由主管部門實行規模調控。體育、藝術、綜合實踐活動等科目的校外培訓按照非學科類培訓管理，可以登記為營利性法人并實行市場定價，但同樣遵循教育公益性原則，成為學校教育有益補充。
行業、家長普遍關心，相比于《“雙減”意見》，征求意見稿的規定是更嚴了還是更松了？
實際上，征求意見稿吸收了《“雙減”意見》中校外培訓管理的框架，涉及準入、從業人員、材料課程、招生、時間、收費與財務監管等各方面，使得治理體系具有延續性和穩定性。
同時，征求意見稿嚴格依據立法程序，有的條款只作原則性規定，給地方治理細化和創新留出空間。
征求意見稿規定，“面向義務教育階段的學科類校外培訓機構，應當登記為非營利性法人。”
其中并未出現《“雙減”意見》中“各地不再審批新的面向義務教育階段學生的學科類校外培訓機構”的規定，但征求意見稿規定“國務院教育行政部門負責全國校外培訓工作的統籌規劃、綜合協調、宏觀管理和調控規模結構”，這就給各地落實“雙減”意見提供了法律依據。
此外，《“雙減”意見》還規定，對面向普通高中學生的學科類培訓機構的管理，“參照本意見有關規定執行”。這也沒有出現在征求意見稿中，同樣體現了給地方治理留出空間的理念。
中國民辦教育協會會長劉林曾在接受21世紀經濟報道記者專訪時說，從高中教育未全面普及和校際差異大的實際出發，對面向普通高中學生的學科類培訓機構的管理，由省級主管部門根據本省高中階段教育實際情況，探索如何參照執行義務教育階段培訓機構的管理辦法，是現實可行的，現階段還不宜全國一樣。
“因地制宜，在中央大目標、總方針指引下，許多政策在各地實施中都是有差異的，不獨是教育如此，很正常，最適合的就是最好的。”劉林說。
地方因地制宜進行治理的同時，還在探索創新舉措。培訓機構“爆雷”“跑路”現象仍時有發生，嚴重侵害家長、學生的切身利益。
征求意見稿規定，“校外培訓機構采用預收費方式收取費用的，應當將預收費用納入監管。”有的地方在此基礎上推出了針對性舉措。
廣東、四川等地鼓勵校外培訓領域采用先學后付收費模式，由學生家長在上課之后按照約定的渠道直接向培訓機構支付培訓費用。
廣東省教育廳有關人士曾公開介紹，資金監管針對的是預收費的模式，需要以培訓機構開設資金監管專戶（對公賬戶）為前提。但目前全省各地校外培訓機構從業人員財務知識普遍比較匱乏，總體而言，校外培訓機構預收費資金監管的水平還有待提高，僅憑預收費資金監管并不足以完全解決校外培訓資金安全問題。
采用先學后付模式，對培訓機構來說看似挑戰，實則是利好。廣東省教育廳有關人士說，對自己教學質量有信心的培訓機構，不擔心家長上完課之后不給錢。采用這種模式可以有效檢驗培訓機構的教學質量和教育口碑。
除了治理校外培訓，還需要對中小學教師“有償補課”進行監管。
對此，征求意見稿規定，“幼兒園、中小學在職教師、教研人員不得從事校外培訓活動”。
值得注意的是，與以往政策相比，征求意見稿的監管對象增加了教研員。這是對地方經驗的總結，沈陽、鄭州等“雙減”試點地區均將教研員納入了監管范圍。提出教研人員不得從事校外培訓活動，是為了防止與課程教學、考試命題密切相關的教研人員，通過開展或參與校外培訓影響到正常的教育教學秩序和考試招生工作。
《“雙減”意見》規定，線上培訓每課時不超過30分鐘，課程間隔不少于10分鐘，培訓結束時間不晚于21點。但征求意見稿中并未作此規定。
這是考慮到我國幅員遼闊，各地中小學教學時間及學生就寢休息時間具有差異，所以未對培訓最晚結束時間作出完全同樣規定。但征求意見稿提出，省級人民政府教育行政部門可以會同行業主管部門對培訓時長、時段等作出具體規定。
加強監管同時鼓勵創新
公益性是校外培訓機構發展的重要原則之一，但公益性不是不利用市場要素。
征求意見稿進行分類管理，一方面嚴格要求義務教育階段學科類培訓機構登記為非營利性主體，另一方面給非學科類培訓機構等留出了空間。
征求意見稿首次對校外培訓進行了定義，將其界定為“學校教育體系外，面向社會開展的，以中小學生和3至6歲學齡前兒童為對象，以提高學業水平或者培養興趣特長等為主要目的，有組織或系統性的教育培訓活動”。
專家指出，之所以強調“有組織或系統性”，主要是排除一些親屬、朋友之間無償的、偶爾性、非常態或者簡單的輔導。
征求意見稿不僅未限定非學科類校外培訓機構以市場化形式運營，還明確地方政府可以通過多種方式，引入質量高、信用好的非學科類校外培訓機構參與學校課后服務，多舉措滿足學生合理的多樣化教育需求。
“教育公益性原則并不排斥市場經濟。”王敬波說，“校外培訓服務的購買者屬于消費者，經營性的教育培訓行業要發揮市場機制的決定性作用；政府的管制行為應以維護教育的公益性，確保未成年人利益最大化，促進市場公平、有序競爭為宗旨。”
“雙減”以來，一些校外培訓機構將業務轉型為智能教輔、數字出版、學習平板等創新教育產品，得到市場的認可。
IDC咨詢數據顯示，2023年上半年中國學習平板市場出貨量約220萬臺，同比上升37.2%。
尤其是搭載大模型的學習平板，與學生的互動性更強，可以更為精準推送課程、習題等資源。一些轉型學習平板的廠商或加盟商，希望不斷擴大客戶源，形成競爭優勢。
如今，征求意見稿對校外培訓的定義，給校外培訓和創新教育產品劃出了界限。
“目前搭載大模型的學習平板在幫助學生學習方面有一定合理性，可以在一定程度提高學習效率。”中國教育科學研究院研究員儲朝暉說。
儲朝暉告訴21世紀經濟報道，“學習平板目前不宜作為校外培訓的一種形式被納入監管，因為校外培訓監管對象是教育培訓活動的組織者，而學習平板是一種軟硬件產品。不過，研發生產學習平板的教育公司是全新的業態，今后態勢如何發展有待觀察。”
這正體現了征求意見稿的開放性，由于其對創新活動預留了空間，可以隨著教育的發展、成熟，動態調整監管對象和方式。
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