布魯蓋爾研究所非常駐研究員、歐盟委員會(huì)貿(mào)易總司原司長伊格納西奧·加西亞·貝爾塞羅（Ignacio GARCíA BERCERO)
南方財(cái)經(jīng)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者鄭青亭 上海報(bào)道
美國貿(mào)易政策的反復(fù)無常，正悄然侵蝕著跨大西洋伙伴關(guān)系的信任基石。關(guān)稅的突然調(diào)整、數(shù)字稅爭端、232調(diào)查等單邊措施，讓歐盟不得不重新評(píng)估美歐關(guān)系的可靠性。雙方在規(guī)則制定上的共識(shí)逐漸減弱，戰(zhàn)略協(xié)作的深度與廣度都面臨挑戰(zhàn)。
“顯然，我們正處于美歐關(guān)系的高度擾動(dòng)階段。”近日，布魯蓋爾研究所非常駐研究員、歐盟委員會(huì)貿(mào)易總司原司長伊格納西奧·加西亞·貝爾塞羅（Ignacio garcía bercero)在2025外灘年會(huì)期間接受21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者專訪時(shí)說，“對(duì)歐盟而言，關(guān)鍵在于與那些仍然信奉基于規(guī)則的貿(mào)易體系、并致力于維護(hù)與歐洲穩(wěn)健經(jīng)貿(mào)關(guān)系的國家建立更緊密的伙伴關(guān)系。”
貝爾塞羅指出，美歐貿(mào)易關(guān)系正經(jīng)歷“根本性演變”。奧巴馬政府未能達(dá)成貿(mào)易協(xié)定，特朗普時(shí)期的單邊關(guān)稅，以及拜登政府以安全為導(dǎo)向的合作，美歐貿(mào)易始終缺乏穩(wěn)定性。如今，美國徹底轉(zhuǎn)向激進(jìn)貿(mào)易政策，拋棄以規(guī)則為基礎(chǔ)的體系，對(duì)歐盟采取強(qiáng)硬措施。今年7月美歐達(dá)成的框架協(xié)議僅為“風(fēng)險(xiǎn)緩解”之舉，遠(yuǎn)未形成穩(wěn)固基礎(chǔ)。貝爾塞羅強(qiáng)調(diào)，歐盟需對(duì)美關(guān)系“去風(fēng)險(xiǎn)化”，并與信奉多邊規(guī)則的國家深化合作。
針對(duì)美國產(chǎn)業(yè)政策的影響，貝爾塞羅指出，歐洲鋼鐵和汽車行業(yè)正面臨“完美風(fēng)暴”。美國對(duì)鋼鐵征收50%關(guān)稅、汽車關(guān)稅提高至15%，使兩大關(guān)鍵行業(yè)陷入很大壓力。歐洲對(duì)美汽車出口在拜登政府初期增長后因新關(guān)稅而逆轉(zhuǎn)，同時(shí)中國電動(dòng)車占據(jù)歐洲市場20%份額，歐洲對(duì)華出口卻急劇萎縮。這一嚴(yán)峻局面迫使歐盟加速調(diào)整產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略。
面對(duì)不確定性，歐盟正通過“多元化”戰(zhàn)略減輕依賴。貝爾塞羅透露，歐盟正積極推動(dòng)與南方共同市場、印尼、馬來西亞、泰國等經(jīng)濟(jì)體的貿(mào)易協(xié)定，并力爭年底前與印度達(dá)成協(xié)議。與此同時(shí)，歐盟堅(jiān)持在WTO框架內(nèi)采取合規(guī)措施，與美國單邊做法形成鮮明對(duì)比。他強(qiáng)調(diào)，歐盟將兼顧外部合作與內(nèi)部產(chǎn)業(yè)韌性，同時(shí)避免走向美國的保護(hù)主義路徑。
展望未來，貝爾塞羅認(rèn)為數(shù)字監(jiān)管領(lǐng)域最可能引發(fā)美歐貿(mào)易新爭端。美國科技公司正施壓政府反制歐盟數(shù)字規(guī)則，而歐盟不會(huì)在公共政策目標(biāo)上妥協(xié)。此外，歐盟氣候立法雖暫未直接影響美國，但企業(yè)游說可能使環(huán)境法規(guī)成為爭議焦點(diǎn)。他提醒，美國已威脅對(duì)歐盟數(shù)字監(jiān)管發(fā)起301調(diào)查，且多項(xiàng)232調(diào)查涉及醫(yī)療設(shè)備等行業(yè)，緊張局勢隨時(shí)可能升級(jí)。
在美國單邊主義背景下，貝爾塞羅呼吁歐盟在世界貿(mào)易組織（WTO）改革中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。他提出五大改革重點(diǎn)：強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)與農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼規(guī)則、澄清“經(jīng)濟(jì)安全”政策與WTO關(guān)系、增強(qiáng)體系靈活性、改革爭端解決機(jī)制、深化志同道合國家間的合作。歐盟需與《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP）成員及中國等關(guān)鍵方協(xié)調(diào)，尤其要在補(bǔ)貼規(guī)則改革中爭取中國參與。盡管進(jìn)展緩慢，但啟動(dòng)對(duì)話刻不容緩。
貝爾塞羅具有資深歐盟貿(mào)易政策經(jīng)驗(yàn)。他曾作為歐盟首席談判代表負(fù)責(zé)《跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴關(guān)系協(xié)定》（TTIP）談判。在WTO烏拉圭回合談判中，他跟蹤貿(mào)易保護(hù)談判、關(guān)稅總協(xié)定（GATT）條款及功能以及貿(mào)易與環(huán)境領(lǐng)域的討論。在多哈回合談判中，他任歐盟—世貿(mào)組織協(xié)調(diào)員，主導(dǎo)貿(mào)易與競爭領(lǐng)域的談判。他還曾任歐盟代表團(tuán)駐聯(lián)合國代表，負(fù)責(zé)WTO爭端解決和貿(mào)易壁壘規(guī)則領(lǐng)域的工作。
跨大西洋貿(mào)易關(guān)系面臨根本性演變
《21世紀(jì)》： 近年來，美國的貿(mào)易政策出現(xiàn)了明顯轉(zhuǎn)向——從關(guān)稅措施擴(kuò)大到更廣泛的產(chǎn)業(yè)政策和“經(jīng)濟(jì)安全”措施。你如何看待這些美國政策對(duì)美歐經(jīng)貿(mào)關(guān)系的影響？
貝爾塞羅： 我認(rèn)為這一點(diǎn)非常清楚。美歐貿(mào)易關(guān)系經(jīng)歷了一次根本性的演變。奧巴馬政府時(shí)期，歐盟和美國曾試圖談判一項(xiàng)雄心勃勃、平衡的貿(mào)易協(xié)定，但未能實(shí)現(xiàn)。隨后特朗普總統(tǒng)上臺(tái)，顯然在他的第一任期內(nèi)無法就此類協(xié)定展開談判。
雖然貿(mào)易領(lǐng)域存在摩擦，但當(dāng)時(shí)并不突出——?dú)W盟并不是美國的主要目標(biāo)。拜登政府時(shí)期，美歐之間的合作確實(shí)更為緊密，但主要是由于俄烏沖突爆發(fā)后歐洲的安全形勢所致。至于貿(mào)易政策，坦率地說，并沒有太多實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。拜登政府的貿(mào)易政策總體上比較被動(dòng)。
如今的美國政府則截然不同——它采取了更為激進(jìn)的立場，拋棄了以規(guī)則為基礎(chǔ)的貿(mào)易體系原則，對(duì)歐盟推行強(qiáng)硬的貿(mào)易政策。這對(duì)跨大西洋貿(mào)易關(guān)系造成了極大的沖擊。今年7月，雙方達(dá)成了一項(xiàng)框架協(xié)議，我更愿稱之為“風(fēng)險(xiǎn)緩解”舉措。在我看來，這并不是美歐貿(mào)易關(guān)系的穩(wěn)定基礎(chǔ)，而只是為了限制美方關(guān)稅的沖擊，并避免在特朗普任期內(nèi)進(jìn)一步升級(jí)。
顯然，我們正處于美歐關(guān)系的高度擾動(dòng)階段。從某種意義上說，歐盟也需要對(duì)與美國的關(guān)系進(jìn)行“去風(fēng)險(xiǎn)化”。對(duì)歐盟而言，關(guān)鍵在于與那些仍然信奉基于規(guī)則的貿(mào)易體系、并致力于維護(hù)與歐洲穩(wěn)健經(jīng)貿(mào)關(guān)系的國家建立更緊密的伙伴關(guān)系。
鋼鐵與汽車行業(yè)遭遇“完美風(fēng)暴”
《21世紀(jì)》： 美國采取的措施是否對(duì)鋼鐵、汽車或清潔能源等行業(yè)造成了長期扭曲？
貝爾塞羅： 如果你觀察鋼鐵和汽車行業(yè)的情況，就會(huì)發(fā)現(xiàn)歐洲產(chǎn)業(yè)正面臨極為艱難的處境。美國采取了保護(hù)主義政策，例如對(duì)鋼鐵征收50%的關(guān)稅，對(duì)汽車征收的關(guān)稅也提高至15%。這是一場“完美風(fēng)暴”。
美國市場長期以來對(duì)歐洲汽車產(chǎn)業(yè)至關(guān)重要。拜登政府時(shí)期，歐洲對(duì)美汽車出口一度大幅上升，但如今由于新關(guān)稅的影響，這一趨勢正在逆轉(zhuǎn)。雖然我們還需觀察其最終走向，但目前已對(duì)歐洲汽車業(yè)造成顯著沖擊。
因此，對(duì)歐洲經(jīng)濟(jì)至關(guān)重要的鋼鐵和汽車兩大行業(yè)正面臨雙重壓力，前景極為嚴(yán)峻。
《21世紀(jì)》： 面對(duì)這種政策不確定性，歐洲企業(yè)如何應(yīng)對(duì)？
貝爾塞羅： 他們正在非常困難的環(huán)境下盡力而為。一方面，他們積極開拓新市場、尋找新的增長空間；另一方面，他們也在強(qiáng)化歐洲內(nèi)部市場的韌性。產(chǎn)業(yè)政策在歐盟及成員國層面都變得更加重要。但總體而言，當(dāng)前的全球貿(mào)易環(huán)境對(duì)歐洲企業(yè)來說依然充滿挑戰(zhàn)。
跨大西洋貿(mào)易關(guān)系面臨根本性演變
《21世紀(jì)》： 美國采取的貿(mào)易保護(hù)措施是美國貿(mào)易思維的結(jié)構(gòu)性變化，還是一種暫時(shí)、受政治驅(qū)動(dòng)的做法？
貝爾塞羅： 這是個(gè)非常好的問題，但并沒有簡單答案。美國偏離以規(guī)則為基礎(chǔ)的貿(mào)易體系的原因是深層次的。這種變化源于美國國內(nèi)部分群體對(duì)全球化后果的不滿——這種社會(huì)緊張關(guān)系在特朗普當(dāng)選前就已存在。
很難想象美國短期內(nèi)會(huì)重新?lián)稳蛸Q(mào)易體系的領(lǐng)導(dǎo)角色。當(dāng)然，這并不意味著美國政府將永遠(yuǎn)保持如此對(duì)抗的姿態(tài)。我們還需觀察政治走向，包括中期選舉的結(jié)果。
我確信，特朗普總統(tǒng)的關(guān)稅政策不會(huì)實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)——它既不能幫助美國實(shí)現(xiàn)再工業(yè)化，也無法減少宏觀經(jīng)濟(jì)失衡或控制通脹。從政治層面看，結(jié)果仍充滿不確定性。因此，我們必須為各種情形做好準(zhǔn)備，包括未來幾年美國持續(xù)高度保護(hù)主義的可能性。
在這種情形下，西方內(nèi)部的壓力將進(jìn)一步上升。不過我仍愿保持樂觀。我職業(yè)生涯的大部分時(shí)間都致力于建設(shè)積極的跨大西洋關(guān)系，我也不愿排除未來美國政府在貿(mào)易領(lǐng)域重新展開建設(shè)性合作的可能。
歐盟以多元化和規(guī)則應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)
《21世紀(jì)》： 歐盟如何調(diào)整其貿(mào)易和產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略，以減輕美國關(guān)稅和保護(hù)主義行動(dòng)（例如針對(duì)鋼鐵、鋁或汽車）的影響？
貝爾塞羅： 歐盟的部分應(yīng)對(duì)策略是“多元化”。這也是我們看到歐盟重新推動(dòng)多項(xiàng)貿(mào)易協(xié)定談判的原因。歐盟正在推進(jìn)與南方共同市場（Mercosur）自貿(mào)協(xié)定的談判——政治上雖有難度，但我認(rèn)為終將實(shí)現(xiàn)。
最近，歐盟還與印尼簽署了《印尼-歐盟全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》。目前，歐盟已與新加坡和越南簽署自由貿(mào)易協(xié)定，并正在與馬來西亞和泰國展開談判。同時(shí)，歐盟也希望在年底前與印度達(dá)成貿(mào)易協(xié)定。
因此，歐盟的戰(zhàn)略部分是對(duì)外的——通過多元化建立更廣泛的貿(mào)易伙伴關(guān)系；但同時(shí)也著眼于支持受“雙重沖擊”（即美國關(guān)稅與全球產(chǎn)能過剩）影響的本土產(chǎn)業(yè)。一些保護(hù)措施恐怕難以避免，但我預(yù)計(jì)歐盟會(huì)確保這些措施符合WTO規(guī)則。
《21世紀(jì)》： 展望未來，你如何評(píng)估美歐貿(mào)易緊張關(guān)系再次加劇的風(fēng)險(xiǎn)？
貝爾塞羅： 當(dāng)前美國的貿(mào)易政策極其難以預(yù)測。這從最近美國暫停與加拿大的貿(mào)易談判就可見一斑。我們必須為各種可能性做好準(zhǔn)備。
我希望美方能遵守7月達(dá)成的協(xié)議，從而降低沖突升級(jí)的風(fēng)險(xiǎn)。但我們?nèi)孕璞３志琛＠纾乩势照{要對(duì)歐盟的數(shù)字監(jiān)管發(fā)起301調(diào)查。雖然尚未發(fā)生，但風(fēng)險(xiǎn)依然存在。
此外，美國還在對(duì)多個(gè)關(guān)鍵行業(yè)（如醫(yī)療設(shè)備和機(jī)械）進(jìn)行232條款調(diào)查，這些都可能影響歐盟出口。因此，緊張局勢隨時(shí)可能重新爆發(fā)。我希望我們能夠避免進(jìn)一步升級(jí)，就像我也希望美中緊張關(guān)系能夠降溫一樣。
數(shù)字監(jiān)管與氣候政策或成摩擦導(dǎo)火索
《21世紀(jì)》： 哪些領(lǐng)域最有可能引發(fā)爭端？例如電動(dòng)車、碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制或數(shù)字服務(wù)稅？
貝爾塞羅： 目前來看，數(shù)字監(jiān)管領(lǐng)域最可能成為新的爭端焦點(diǎn)——不僅是數(shù)字稅，還有更廣泛的數(shù)字規(guī)則。美國科技公司正向華盛頓施壓，要求其對(duì)歐盟監(jiān)管體系進(jìn)行反制。
我認(rèn)為歐盟不會(huì)在這一問題上讓步。這些法律體現(xiàn)了重要的公共政策目標(biāo)，歐盟不會(huì)停止執(zhí)行。因此，我們很可能在這一領(lǐng)域看到新的緊張局面。
另一個(gè)潛在摩擦點(diǎn)是歐盟的氣候立法——雖然碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制（CBAM）對(duì)美國影響有限，因?yàn)槊绹鴮?duì)歐出口鋼鐵量不大，且生產(chǎn)過程相對(duì)清潔，但美國企業(yè)的游說可能使其他環(huán)境法規(guī)成為爭議焦點(diǎn)。
不過，我認(rèn)為7月的協(xié)議體現(xiàn)了歐盟的務(wù)實(shí)態(tài)度：接受了一項(xiàng)明顯不平衡（15%關(guān)稅顯然不對(duì)稱）但經(jīng)濟(jì)代價(jià)有限的協(xié)議。更重要的是，歐盟在此過程中并未在監(jiān)管自主權(quán)或市場化投資原則上做出任何妥協(xié)，我預(yù)計(jì)未來也會(huì)繼續(xù)堅(jiān)持這一立場。
歐盟致力維護(hù)多邊貿(mào)易體系
《21世紀(jì)》： 在美國采取單邊行動(dòng)的背景下，歐盟在穩(wěn)定和重振多邊貿(mào)易體系方面可以發(fā)揮怎樣的作用？
貝爾塞羅： 對(duì)歐盟而言，WTO依然具有戰(zhàn)略意義。我們必須現(xiàn)實(shí)地看待未來幾年的可能進(jìn)展，目前我們無法與美國就WTO改革展開嚴(yán)肅談判，但我們?nèi)孕鑶?dòng)進(jìn)程，希望在政治條件成熟時(shí)取得實(shí)質(zhì)成果。
WTO規(guī)則中確實(shí)存在需要修補(bǔ)的空白。我認(rèn)為改革應(yīng)聚焦五個(gè)關(guān)鍵領(lǐng)域：加強(qiáng)關(guān)于產(chǎn)業(yè)和農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的WTO規(guī)則；澄清“經(jīng)濟(jì)安全”政策與WTO原則的關(guān)系；提高體系靈活性，以容納“開放的多邊協(xié)議”；改革爭端解決機(jī)制；加強(qiáng)志同道合成員之間的合作，以共同維護(hù)基于規(guī)則的貿(mào)易體系。
這些問題極其復(fù)雜，不可能三年內(nèi)解決，但討論必須開始。歐盟應(yīng)當(dāng)展現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)力，但它無法單獨(dú)行動(dòng)。這也是為什么深化與CPTPP成員的合作至關(guān)重要。并非要加入CPTPP，而是為了協(xié)調(diào)行動(dòng)，推動(dòng)WTO改革。
同時(shí)，歐中在WTO框架下也有合作空間。目前已有對(duì)話機(jī)制，但應(yīng)進(jìn)一步深化，特別是在補(bǔ)貼等關(guān)鍵議題上。沒有中國的參與，就不可能真正推進(jìn)補(bǔ)貼規(guī)則改革。
中歐經(jīng)貿(mào)合作需務(wù)實(shí)平衡
《21世紀(jì)》： 在當(dāng)前的政治逆風(fēng)下，中歐哪些領(lǐng)域仍有望實(shí)現(xiàn)務(wù)實(shí)合作？
貝爾塞羅： 中歐在許多領(lǐng)域都有合作潛力，氣候政策便是顯而易見的一個(gè)例子。在美國不僅退出責(zé)任，甚至試圖削弱他人努力的當(dāng)下，中歐在綠色轉(zhuǎn)型領(lǐng)域的合作顯得尤為重要。我認(rèn)為，電力及更廣義的綠色轉(zhuǎn)型產(chǎn)業(yè)是最關(guān)鍵的合作領(lǐng)域，這包括鋼鐵產(chǎn)業(yè)，該行業(yè)面臨多重挑戰(zhàn)，需要中歐之間展開實(shí)質(zhì)性合作與對(duì)話。
《21世紀(jì)》： 展望未來，你認(rèn)為歐盟未來幾年的貿(mào)易政策重點(diǎn)將是什么？
貝爾塞羅： 在本屆歐盟委員會(huì)任期的剩余時(shí)間內(nèi)，首要任務(wù)可能是鞏固并擴(kuò)展歐盟的自貿(mào)協(xié)定網(wǎng)絡(luò)。歐盟已經(jīng)擁有全球最廣泛的自貿(mào)網(wǎng)絡(luò)，但我預(yù)計(jì)未來將推動(dòng)與大多數(shù)東盟國家完成談判、批準(zhǔn)南方共同市場協(xié)定、與印度達(dá)成重大協(xié)議，并深化與非洲的合作，尤其是在投資領(lǐng)域。
在當(dāng)今動(dòng)蕩且充滿不確定性的全球貿(mào)易環(huán)境中，真正的優(yōu)先事項(xiàng)應(yīng)是鞏固這些伙伴關(guān)系，使一批國家繼續(xù)堅(jiān)持基于規(guī)則的貿(mào)易、深化一體化，并共同推動(dòng)全球貿(mào)易體系改革。
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