習近平總書記指出：“必須統籌好做優增量和盤活存量的關系，全面提高資源配置效率。”統籌用好各類增量資源和存量資源，善于通過盤活存量來帶動增量，是做好經濟工作的一個重要規律性認識，也是推動城市高質量發展應當處理好的關系。黨的二十屆四中全會《建議》提出“深入推進以人為本的新型城鎮化”“科學有序推進農業轉移人口市民化”“大力實施城市更新”等舉措。今年8月印發的《中共中央國務院關于推動城市高質量發展的意見》提出“培育壯大城市發展新動能”并作出部署，其中包括“激活城市存量資源潛力”。這為我們推動城市高質量發展提供了科學指引。我們要深入學習貫徹黨的二十屆四中全會精神，準確把握激活城市存量資源潛力的豐富內涵，以激活存量資源潛力賦能城市高質量發展。
從國際經驗來看，城市發展從規模增量擴張轉向存量提質增效，是城鎮化步入穩定發展期的必然要求。20世紀70年代，一些發達經濟體在其城鎮化率達到70%后，大都出現因產業結構、人口規模變化導致低效空間增多、城市活力不足等問題。為了應對這些問題，這些城市普遍停止了大規模土地開發，將發展重點轉向城市存量資源的盤活利用。例如，英國倫敦金絲雀碼頭將港區轉型為新興金融商務區、德國漢堡港口新城將老工業區轉型為現代化多功能城區，均通過存量更新實現了空間重塑、功能再造、價值再生。
改革開放以來，我國經歷了世界歷史上規模最大、速度最快的城鎮化進程，形成了較大規模的土地、房屋、基礎設施等存量資源。當前，激活存量資源潛力已成為推動城市發展方式轉變、經濟結構優化和增長動力轉換的重要路徑。比如，在快速城鎮化階段，有的城市在建設中重規模輕效益，興建了各類場館等公益性設施，但由于超越居民實際需求造成利用效率低下；有的城市重開發輕運營，投入大量資金到交通、水電氣熱等基礎設施建設上，對后期運營、維護及處置環節的預算安排不足，導致運營效率不高；等等。根據實際情況，因地制宜靈活采取不同方式盤活存量資源，能夠提高運營效率、拓寬收入來源、提升資產價值，形成“投資—運營—收益—再投資”的良性循環，為防范債務風險和帶動增量投資提供有力支撐。
同時，隨著我國經濟結構轉型，第三產業增加值對國內生產總值增長的貢獻率提升，這對作為經濟社會發展核心引擎的城市發展提出了新要求。2024年，我國服務業增加值占國內生產總值的比重達56.7%。隨著制造業轉型和服務業發展，城市需要對存量資源進行功能調整和布局優化，以提升對產業轉型發展的支撐效能。生產性服務業需要更加適合高精尖技術和高素質人才集聚的專業化空間，生活性服務業需要能夠滿足居民多樣化需求的沉浸式體驗場景，先進制造業對產業上中下游集聚度、建筑空間靈活布局、高端人才生活配套設施等方面要求也更高。在實踐中，不少地方將老舊廠房改造為科技孵化器，將傳統商圈更新為文旅商業綜合體，將閑置樓宇轉化為數字化辦公集群，在低效工業用地上建設集研發、生產、生活于一體的產城融合園區，等等。這些空間功能的重構不是簡單的物理改造，而是產業生態的系統再造。通過要素重組和優化配置，激活存量資源潛力，不僅為城市發展注入新動能，也為經濟發展提供重要支撐。
激活城市存量資源潛力，既需要頂層設計的科學引領，又依賴地方實踐的智慧創造，還離不開市場力量的積極參與。只有凝聚共識、形成合力，才能將存量資源的“沉睡價值”轉化為高質量發展的“澎湃動力”。近年來，《關于進一步盤活存量資產擴大有效投資的意見》《關于盤活行政事業單位國有資產的指導意見》等出臺，為城市存量資源盤活利用提供堅實的制度保障。同時需要看到，與大規模增量擴張階段相比，城市發展存量提質增效階段更加需要多方協同和精細化治理。為此，還需在以下方面持續用力。
一是摸清資產底數，構建跨部門協作機制，整合住建、國土、市政等部門信息，同時綜合運用遙感監測、大數據分析等先進技術手段，對各類資源數據進行精準采集和動態更新，為城市更新規劃、基礎設施布局、產業空間調整提供高精度“全景地圖”。
二是改造存量房屋，建立與建筑功能轉換和混合利用需求相適應的規劃調整機制，吸引更多社會資本參與改造利用。引入和培育文化創意、體驗消費、社區服務等新業態，推動形成運營高效、資金平衡的可持續商業模式。
三是盤活低效用地，在充分尊重市場規律、兼顧相關各方利益和社會整體利益的基礎上，優化產權歸集、整合、置換和登記政策，化解產業與土地要素的錯配，實現空間資源再生產與全要素生產率的協同提升。
此外，還要加強基礎設施資產管理，通過分類施策與機制創新，提高城市基礎設施的運行效能，實現經濟效益與社會效益相統一。比如，對于博物館、圖書館等公益類設施，可通過功能拓展、引入專業機構參與運營等方式提高使用效率；對于公共交通、水電氣暖等公益類基礎設施，可健全公用事業價格動態調整機制，提升資產運營可持續性，為城市高質量發展注入新動能。
（孫成龍 作者為國務院發展研究中心市場經濟研究所綜合研究室主任）
《人民日報》（2025年11月12日 第 09 版）
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