21世紀經濟報道記者李金萍 深圳報道
2年前，“9·7”極端特大暴雨讓深圳陷入了短暫的內澇。
今年入汛以來，臺風“蝴蝶”“韋帕”先后過境，其中8月4日的降雨，被稱為深圳今年最強暴雨，雖出現內澇情況，但是根據深圳市應急管理局的發布消息稱，全市未收到重大災情報告。
兩年來，為補齊“9·7”極端特大暴雨暴露的短板弱項，深圳多部門提升城市安全治理能力，如深圳市水務局組織修訂全市水務系統水工程設施防汛搶險應急預案、超標準洪水防御預案等；分流域模擬水工程調度和洪水演進過程，常態化開展水工程調度和防汛險情處置演練。深圳市氣象局構建“5025網格+氣象”防災減災工作新模式；創新“預報+科普”服務模式，預警信息第一時間全網快速傳播。
7月14日至15日，中央城市工作會議在北京舉行。會議提出了建設現代化人民城市的六大目標，即創新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧。著力建設安全可靠的韌性城市，成為城市工作7個方面重點任務之一。會議明確提出，強化城市自然災害防治，統籌城市防洪體系和內澇治理。
深圳因其經濟密集性、生態敏感性與災害頻發性，不僅是應對氣候風險的前沿陣地，亦是探索建設安全可靠韌性城市的先鋒。
圍繞城市安全韌性，深圳頻頻行動。每年的深圳市政府工作報告對此都著墨頗多，比如在內澇防治工程方面，深圳持續推進綜合管廊和海綿城市建設，2024年，新增綜合管廊35公里、海綿城市60平方公里，整治易澇點18處。在風險預警方面，2025年，開工建設深汕氣象災害監測預警工程。在城市保障能力方面，2025年，實施水務高質量發展三年行動計劃，改造提升4座水廠，新增供水能力70萬立方米/日。建成投用光明燃機電廠、東部電廠二期。
不過，由于極端天氣頻發，存在工程標準需兼顧“效能與成本”等難點，如何打造安全可靠的韌性城市，深圳這樣的超大城市仍在探索。
加速補短板
建設韌性城市，深圳一直在行動。
去年8月7日，在關于市政協七屆四次會議第20240041號提案答復的函中，深圳市應急管理局表示，為補齊“9·7”極端特大暴雨災害暴露出城市防洪標準、地下空間防汛等方面短板，深圳市多部門多措并舉，強化城市安全韌性。
在補齊工程基礎短板方面，發布了《深圳市提升防災減災救災能力重點任務清單》和《深圳市安全韌性城市的建設實施方案》，提出從“啟動流域防洪排澇能力提升工程”“持續加強地下空間防汛能力”等任務。目前，深圳已經推動全市各區5000多處地下空間開展防汛能力提升工作。
在強化災情預警方面，一方面，深圳強化雨水情監測預報能力，立足深圳河流“流域面積小、匯流時間短”的水文特點，深圳全市已建成421個雨量站、329個市級水文測站，實現流域面積10平方公里以上河道水情監測全覆蓋，河道洪水預見期由1小時提升至3小時。另一方面，創新“5025網格+氣象”防災減災工作新模式，強化預警信息快速傳播。其中，第一個“5”是搭建市—區—街道—社區—綜合網格五級網格體系信息傳播，“0”即氣象預警信息“零時差”直達綜合網格，“2”即延伸“社區+小分格（綜合網格片組）”兩級網格氣象服務“觸角”，第二個“5”即“有方案、有制度、有指引、有平臺、有培訓”體系化支撐。
值得一提的是，深圳氣象創新了“預報+科普”服務模式，將專業氣象數據轉化為通俗易懂的科普產品，近三年累計服務市民超40億人次。
在補齊“9·7”極端特大暴雨短板之外，為消除地下空間浸水隱患，深圳也加入了技術應用，建成9大領域排水防澇模型，未來希望和人工智能技術結合，提升內澇預測的精度和速度。在強化防災基礎設施建設放后面，深圳印發實施《城市地下空間防澇技術導則》，為地下空間防澇提供技術指引，為全市5172處地下空間安裝了防汛擋板。此外，還發布《深圳市氣象災害風險提示（2024年版）》，更新各街道積水閾值。
深圳市城市規劃設計研究院副總工程師胡愛兵向21世紀經濟報道記者表示，深圳防洪排澇仍面臨雙重壓力。
一方面，極端天氣頻率呈逐年上升趨勢。“全球變暖趨勢下，暴雨、臺風等極端天氣越來越多。”胡愛兵舉例表示，今年國內多個城市出現內澇，即便北京這樣排澇基礎較好的城市也受影響。
另一方面，工程標準需兼顧“效能與成本”。“任何工程都有設計標準，不可能無限制拔高。”胡愛兵以洪澇工程舉例解釋，若將內澇標準一次性提至1000年一遇，預算可能達千億級，而政府需平衡地鐵、教育、醫療等多領域投入。因此城市只能在兼顧“效能與成本”的條件下，有序推進工程設計，如果遇到極端特大暴雨的情況，出現局部積水屬于正常情況。
“市民希望任何時候不被淹，但這不符合客觀規律。”胡愛兵表示，德國、美國、日本等發達國家城市每年也會出現內澇，深圳市防洪排澇能力逐年提升，近年雖有局部積水點，但已無大患。“市民看不到背后的管網建設、通宵值班，易產生‘政府不作為’的誤解”。
胡愛兵表示，洪澇防治不是一勞永逸的事，從海綿城市的源頭減排，到智慧系統的精準預警，深圳的防洪排澇工作始終在“問題—應對—提升”的循環中向前，既需要朝著達標目標推進，也要應對新問題、維護舊設施，提升城市洪澇防治能力永遠在路上。
從基層氣候治理到風險減量新機制
事實上，提升抗洪澇災害能力僅是城市安全韌性的一部分。
上海全球城市研究院學術委員會主席、上海交通大學安泰經濟與管理學院教授陳憲告訴21世紀經濟報道記者，韌性城市是指一座城市在面對自然災害，如地震、洪水、臺風；公共衛生事件，如疫情；社會突發事件，如重大事故；經濟波動和氣候變化等各類沖擊和壓力時，能夠通過預見、吸收、適應和快速恢復的能力，以及保持其基本結構和功能，并從中學習、轉型，實現可持續發展的城市。
中國工程院院士、國家城市安全發展科技研究院院長、深圳城市公共安全技術研究院首席科學家岳清瑞曾在《從深圳“9·7”極端特大暴雨看安全韌性城市建設》一文中指出，現代城市人口高度密集、財富高度集中、國家安全要素高度聚集、運行系統高度耦聯，一旦發生災害，極易導致嚴重的后果。在快速城鎮化發展以及宏觀環境的雙重作用下，城市風險呈現新形勢。傳統風險發生的時長與頻次、地點與范圍、強度與機理、社會影響等呈現新的變化。風險在城市復雜生命體中跨系統、跨災種耦合，次生衍生災害多發。極端情況日益頻發，影響范圍大，遠超承災救災能力，后果極為嚴重，甚至可能中斷城市發展。
深圳圍繞安全韌性從多角度解題，其中提升城中村應對災害能力是重要領域。深圳約有1892個城中村單元，建筑面積超2.2億㎡，若按照住房需求20㎡/人來算，城中村房可為1012萬人提供居住服務。根據第七次人口普查結果來看，深圳的常住人口為1756萬，那么城中村居民就占了57.6%。
為消除大量城中村自建房存在的安全隱患，深圳對城中村除了常態化日常巡查，全面推進城中村分類整治。今年5月，深圳啟動了氣候韌性社區試點項目，探索政府引導、科技支撐、多方參與的基層氣候治理新路徑。
據了解，該項目選取了一個典型的城中村密集型氣候脆弱社區。該社區面臨臺風暴雨及高溫風險高、社會暴露度高、脆弱性強等多重挑戰。作為深圳首批氣候韌性社區試點，該項目改造將聚焦三大核心突破。一是氣候風險精準畫像，由專業機構開展社區氣候風險識別與能力評估，通過數據分析鎖定內澇積水點、高溫敏感區域等氣候風險點。二是引入自然解決方案（NbS），規劃海綿綠廊修復、生態基礎設施升級等工程，例如通過植被緩沖帶、透水鋪裝等生態設施提升雨水調蓄能力，提升社區防洪能力、降低社區熱島效應。三是共建共享治理模式，推動社區居民共同參與社區適應氣候變化方案制定，通過居民培訓、應急演練等提升公眾氣候適應意識，完善社區應急響應體系。
除了聚焦關鍵領域，深圳也通過搭建風險減量機制，提升應急風險管理能力。構建“氣象+保險”風險減量新機制即是最新探索。
7月17日，深圳氣象保險聯合創新中心啟動運營。該中心由粵港澳大灣區氣象監測預警預報中心與中國人民財產保險股份有限公司深圳市分公司聯合成立，將整合跨領域核心資源，重點突破三大方向。一是推動氣象大數據與保險精算模型的深度融合，構建智能風險管理中樞，提升對災害性天氣風險的預警、評估與應對能力。二是聚焦深圳低空經濟、海洋開發等新質生產力賽道及城市運行關鍵領域，聯合研發創新型的天氣風險保障解決方案，滿足多元化、精細化的風險管理需求。三是廣泛聯合相關領域機構與企業，共同探索建立產學研用協同創新的氣象金融生態圈，定期交流前沿成果，推動行業標準建設。該中心計劃在未來三年內，逐步建成功能完備的線上風險管理平臺，打造若干具有全國示范效應的氣象金融保險應用場景，推動創新產品在粵港澳大灣區廣泛應用，顯著提升氣象災害風險減量效能。
在與企業合作探索風險減量機制方面，深圳此前已有相關案例，平安產險與深圳相關部門合作，采用“警保聯動”應急模式即是先行探索，該模式聯合深圳市交警支隊啟用無人機開展空中巡查作業，通過高空喊話系統，對積水嚴重區域進行安全警示，引導受困車輛安全轉移。
有業內人士向21世紀經濟報道記者表示，通過引入技術公司以提升深圳應急風險處置能力，雖屬于市場行為，但該模式既能充分發揮技術企業的優勢，又能為企業發展提供支持，實則是一種實現雙向利好的運作模式。
韌性城市的未來路徑
超大城市建設安全可靠韌性城市的路徑究竟是什么？
陳憲向21世紀經濟報道記者表示，城市運行中的風險類型多元，但需明確核心風險的判定標準，即直接威脅公眾生命安全的風險場景。從實踐來看，兩類場景需重點關注。
一類是自然災害引發的人身安全場景。近年來，臺風、連續強降雨等極端天氣事件頻發，對城市應急響應能力構成嚴峻考驗。例如，部分城市在極端降雨中出現兩位數人員傷亡的情況，反映出城市在災害預警、避險安置、隱患排查等環節存在短板。此類風險的特殊性在于其突發性與破壞力，若防控不力，極易造成大規模生命損失，是城市安全韌性建設需優先攻克的“硬骨頭”。
另一類是大型活動中的人員密集風險。超大城市如深圳，因經濟活力與文化需求，常舉辦演唱會、展會等大型活動。這類場景人員密度高、流動性強，易因擁擠、踩踏、設施故障等引發安全事故，過往國內外相關案例已多次驗證此類風險的現實威脅。盡管大型活動對拉動消費、滿足公眾文化需求具有積極意義，但安全是前提的原則需貫穿始終，否則將對城市公信力與公眾安全感造成沖擊。
陳憲建議，城市安全韌性的提升，需跳出碎片化應對的模式，通過構建“風險識別—過程防控—措施落地—預案迭代”的閉環體系，實現對核心風險的系統性治理。閉環的有效性始于精準定位風險。需針對上述兩類核心風險場景，建立動態排查機制。
深圳市政協常委、蕾奧規劃設計咨詢公司董事長王富海告訴21世紀經濟報道記者，城市韌性不僅體現在較大風險的應對中，更貫穿于日常運行的細微環節。進入城市存量發展階段，“牽一發動全身”的治理復雜性正在成為超大城市韌性建設需突破的“軟短板”。
王富海以城市建設地鐵可能遇到延期為例解釋稱，地鐵施工涉及管線、路面、人行道等多類設施，對應不同管理部門，條塊分割的治理模式下，一項跨領域協調需經過多道手續，環節銜接不暢易造成進度阻滯。因此，城市任何局部改造都可能涉及多領域、多部門，但當前專業分工細化但協同不足的治理現狀，難以適配這一需求。“管管線的、管路面的、管行道樹的分屬不同部門”，遇跨領域問題時易出現“各管一段、銜接斷層”的情況。應急管理局雖實現了緊急事件的統籌，如三防、消防，但對地鐵施工延期這類非緊急但高頻影響民生的問題，仍缺乏專門的統籌主體，這類問題雖不涉及即時安全風險，卻直接影響城市運行效率與公眾體驗，是城市韌性建設中易被忽視的隱性短板。
王富海建議，城市韌性建設的優化方向需聚焦技術賦能與機制適配兩大核心。一方面，通過信息化夯實存量城市治理難題的基礎，無論是雨洪防治中的流域數據共享、邊坡防護中的傳感器監測，還是地鐵施工前的管線信息核驗，其核心都是通過數據互通減少信息偏差導致的效率損耗。另一方面，需從機構統籌與流程優化方面雙管齊下，解決多頭管理問題，即針對城市運行中頻率高、跨部門的韌性相關問題，如地鐵施工協調、日常管網維護等，需明確專門的統籌主體。
從功能定位看，這類主體需更聚焦“硬設施、實操作”的協同。一方面，推動并聯審批將涉及多部門的流程整合簡化。另一方面，在問題出現時快速牽頭協調，避免部門間推諉扯皮。同時，可結合現有應急局的信息化統籌基礎，將非緊急類韌性問題的協調納入更完善的流程體系，形成“緊急事件靠應急局、高頻日常靠專門統籌主體”的分工格局，從機制上打破條塊分割的治理壁壘。
“隨著各個方面的發展變化，我們今后規劃不僅僅是要尋找確定性，更要學會容納、容忍不確定性，在一系列不確定性當中來提高城市發展的綜合水平。”王富海說。
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