21世紀經濟報道記者 柳寧馨 象山報道
3月21日，繞過層層山路，經過片片海塘，象山縣知名的民宿村墩岙村出現在眼前，村口的大香樟樹下排列著為游客準備的電動車充電樁，展板上則展示了“未來墩岙”圖景，包括鄉野之樂、民宿產業，還有鄰里空間、文化禮堂等公共設施……昔日山海之間資源匱乏的小村莊已然是美麗的產業村。
（“未來墩岙”展示板，拍攝/柳寧馨）
象山縣泗洲頭鎮黨委委員、墩岙村黨支部書記鮑英錢正忙著跟進墩岙村鄉村治理學院的建設工程。他告訴21世紀經濟報道記者，不少其他省份的鄉鎮干部想來學習經驗，定期過來培訓，今年10月這個工程建好后能一次性容納200-300人，“從發展民宿產業，到開辦鄉村治理培訓，民宿帶動了我們的楊梅、桃形李產業和海塘養殖，帶動了整個村莊的發展。”
以往，居于山間的墩岙村交通不便，年輕人多外出做模具生意，鄉村空心化日益嚴重，這個小山村命運齒輪的轉動從盤活閑置宅基地開始。
2018年中央首次提出，要探索宅基地的所有權、資格權、使用權“三權分置”，適度放活宅基地和農民房屋的使用權。隨后，象山縣出臺《關于推動農村宅基地“三權分置”的實施意見》，這一年4月，浙江省首本農村宅基地“三權分置”不動產權登記證交到了象山縣鶴浦鎮小百丈村村民王定龍的手上，隨后象山“三權分置”改革政策快速推進，民宿產業蔚然成風，帶動了鄉村美麗經濟發展。
21世紀經濟報道記者走訪了象山縣代表性村鎮，發現進行了6年的宅基地“三權分置”改革正在由盤活閑置宅基地向城鄉融合發展方向轉變，新的“權票”制度探索正在進行中，而民宿產業正在誕生2.0、3.0版本，朝著旅居村落和文化街區方向進階，這之中伴隨著宅基地改革新一輪的進展，也出現了鄉村和城市發展中新的矛盾和張力。
“政策只會給一個方向，我們結合象山的實際，找到一條鄉村發展的路，不一定投入大量財政，更多是用政策體制打開思路，讓城鄉需求適應起來，在改革過程迭代升級，發揮更大的效益，在中央政策導向下、堅守底線情況下結合當地實際做出自己的探索。”象山縣政協副主席、縣空間整治和宅改專班主任楊梓良告訴21世紀經濟報道記者。
民宿產業帶動鄉村新出路
對一個村莊而言，讓產業真正形成良性循環是持續發展的關鍵，這也是鮑英錢持續思考的事情。
經過美麗鄉村建設，2015年左右，墩岙村的環境變美了，也引進了楊梅、桃形李等綠色產業，但農業受自然因素影響非常大，如何找到新的致富路？甬臺溫高速復線的通車帶來了交通條件的改善，墩岙村抓住機遇，邁出了發展民宿產業的第一步。
2017年，鮑英錢拉動鄉賢回鄉投資800萬元建設精品民宿，通過“公司+農戶”的運作模式，統一運營村里的民宿。截至目前，墩岙村的民宿已有21幢，繼續帶動相關海塘養殖、特色農業發展，2023年，墩岙村村集體總收入達到250萬元，實際可用資金為70萬，剩下的錢用來給村民分紅。
泗洲頭鎮黨委副書記、鎮長胡巍巍告訴21世紀經濟報道記者，泗洲頭鎮原本是農業為主的村鎮，民宿產業帶動鄉村經濟發展效果明顯，墩岙村去年一年民宿增加10家左右，今年年底民宿床位預計會突破400張。去年，全鎮游客人數增長了366%，旅游綜合收入增長了102%，線上住宿業收入增長了78.2%。
“我理解的鄉村振興就是村子要忙起來，大家有事做、有錢賺，一個村莊的發展不能停下腳步，必須要往前走，也必須要有好的產業、好的環境。”鮑英錢說。
走進墩岙村，梅隴閣、望鄉等民宿品牌在村子中穿插可見，這是最早一批建設的民宿，由村干部帶頭示范到鄉賢投資、統一招商，墩岙村的民宿日漸規模化發展。未來，不僅鄉村治理學院即將落成，以“云‘稻’這里來”命名的田園綜合體也將誕生，墩岙村的產業業態日漸豐富。
“我們現在雖然有一些民宿品牌，但未來還需要整體品牌的打造，目前還處于民宿產業剛剛起步的階段，還要引進發展民宿產業的第三方公司，尤其要突出線上運營，以及引進業態培育的專業運營公司，把商業、消費等配套業態做起來。” 鮑英錢說。
此前，發展民宿產業之路并不是完全通暢，一個重要原因在于，村集體經濟的開放性還沒有明確的尺度定性和實踐探索。雖然隨著鄉村空心化，大量宅基地閑置，但可用來開發產業的土地資源少之又少。如何打破這一矛盾，帶動鄉村產業發展？
象山是典型的半島縣，18個鄉鎮街道靠海，海洋旅游資源得天獨厚。2018年以來，象山縣在“一戶多宅”村莊梳理式改造基礎上，率先探索宅基地確權、賦權、活權、保權制度改革，形成了閑置宅基地和農房流轉開發利用的“象山做法”。
作為象山最早一批宅基地“三權分置”試點村，石浦鎮沙塘灣村采取“統一流轉、招商引資”的方式，將村民老屋的使用權統一租賃，活化利用閑置的老屋。 2016年起，沙塘灣村集體和81戶農戶簽訂閑置房屋集中流轉協議，先后吸引浙旅投等20余家知名旅游企業考察投資。
（沙塘灣村民宿，拍攝/柳寧馨）
象山縣政協委員、寧波市民宿經濟促進會副會長、象山目的地民宿管理有限公司聶文華在浙江大學畢業之后從事了10年的酒店行業，隨后返鄉創業成為“新農人”。2014年他就有做民宿的意愿，但當時在象山縣沙塘灣村考察時，政策要求要以村集體為單位，5戶聯合批準才能承租，明確了條件限制，后續象山出臺了新政策，“我們在沙塘灣第二批辦理了‘三權分置’證，后續開始了穩定的經營。”
沙塘灣村是典型的漁村，有著眾多優良海灣，沿著海岸線自然風光秀麗。這里每年有8個月的漁期，全村三分之二的居民要出海捕魚。
象山縣石浦鎮沙塘灣村村監會主任李志龍告訴21世紀經濟報道記者，前幾年村內閑置房屋比較多，原本有60-70位老人住在村里，隨著搬遷到城里與子女同住的老人越來越多，目前僅剩30多位老人，年輕人更是不斷減少，村莊空心化嚴重。
2016年開始，沙塘灣村的村干部帶頭用閑置宅基地做起了海邊民宿，隨后相關的旅投公司前來投資建設民宿，沿著海岸線的民宿一條街漸成規模。
如今，沙塘灣村的民宿定位逐漸往高端化精品化方向發展，今年也將做好核心區商業配套，引進火鍋店等餐飲、娛樂消費業態。
“三權分置”鄉村實踐
在鄉村振興過程中，市場和政府都在各自的兩端往中間靠近，尋求一個平衡，也就是市場化法治化公平化的最優解，最終的目的是帶動鄉村產業發展、農民富裕，實現鄉村長治久安。
21世紀經濟報道記者走訪發現，在象山，政府的工作人員多數在談市場，怎樣在守住底線的情況下，在政策和法律空間內把市場的空間打開，給足政策、發布法規、搞活經濟，而前來的投資者則時常講政策，期望帶動周邊一起把區域產業規模做起來，想辦法用足政策、理順產權，時刻關注政策變化和區域的風向。
楊梓良1990年畢業于杭州大學法律系（現浙江大學法律系），此前參與了象山“一戶多宅”的清理工作，2018年最早和宅改專班團隊討論確定象山“三權分置”政策辦法的文件擬定和實施。
楊梓良告訴21世紀經濟報道記者，2003年浙江“千萬工程”開啟了農村環境改造的工作，為了在鄉村干凈基礎上進一步實現美麗鄉村，也為了解決公平性問題，象山在2010年開啟了“一戶多宅”清理，鄉村空間更加開闊，也為后來閑置宅基地盤活利用打下了基礎。
2015年，象山縣出臺《象山縣農村宅基地管理辦法》，明確了農村宅基地的所有權和使用權，也規定了“一戶一宅”原則下的差異化用地、差異化建房，鼓勵原址重建。
鄉村變漂亮了、宅基地“一戶多宅”的問題解決了，這是象山“三權分置”的基礎。
隨后的2018年，中央一號文件《關于實施鄉村振興戰略的意見》提出，完善農民閑置宅基地和閑置農房政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權。
學習了最新的政策文件后，楊梓良所在的宅改專班開始研究，使用權和資格權分離之后，使用權的內涵有沒有發生變化？如何在實踐中明確“適度放活”的界限？
宅改專班向時任象山縣委書記匯報后得到批準，開始探索在象山推進“三權分置”的具體工作，加快形成制度性文件。
2018年4月，象山啟動實施城鄉資源要素“雙向流動”工程，進一步推動資金、人才等資源要素向農村流動。同時新出臺《關于推動農村宅基地“三權分置”的實施意見》，助力鄉村振興。
“于是我們就推開了‘三權分置’的具體工作，農村在干凈漂亮的基礎上，引進了民宿產業，經營者包括農戶、鄉賢、新農人投資者等。”楊梓良說。
2018年4月24日，寧波市象山縣鶴浦鎮小百丈村村民王定龍領到了農村宅基地資格權人證。這本證書也是浙江省第一本農村宅基地“三權分置”不動產權登記證。
在堅持“土地性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損”三條底線的基礎上，象山縣將宅基地資格權和使用權分離，實現了宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權，適度放活宅基地使用權。
沙塘灣村海上牧心民宿經營者姚志剛是第一批參與“三權分置”并拿到宅基地使用證的投資者之一，他當時投資2000萬元在沙塘灣村建設民宿，現在已有34間房，主要以老房改造為主，海岸邊民宿依山而建錯落有致。
姚志剛是上海人，在浙江安吉等多個地方都投資了民宿產業，他告訴21世紀經濟報道記者，“三權分置”辦證讓投資者心里有底了，“我們做民宿就希望預期穩定，來象山這里投資看重大方向明確，盤活閑置也是國家鼓勵的，加上拿到確定的20年宅基地使用權證，可以放心地投資。”
象山縣農業農村局黨組成員葉華良在接受21世紀經濟報道記者采訪時表示，象山農村土地制度改革主要經歷幾個階段，包括最早的美麗鄉村治理，到產權制度完善，再到閑置資源盤活，未來會結合全域國土空間綜合整治，推進新型城鎮化方面的工作。
農村綜合改革是基礎性的，而土地更是稀缺性資源，象山在2018年進行“三權分置”改革，在全省乃至全國都開展得較早，主要從實際效益增加和制度性突破兩方面推進。
“一是對象山本地的提升，例如民宿產業帶動美麗鄉村建設、產業發展，二是對宅基地改革方面的制度探索，為全國宅基地改革提供象山思路。”葉華良說。
城鄉融合下的宅基地改革
2023年民宿行業經歷了疫情后短暫的復蘇出現了“小陽春”，但今年的民宿生意并不好做。
姚志剛和沙塘灣村的村委會干部時常碰頭討論，“想要把村里的民宿產業弄好，一定要整體規劃、招商引資，把人吸引過來，政策要大力度支持、給優惠，把配套產業、專業運營都吸引過來。這是村里最后的機會，一定要抓住。”
沙塘灣村沙塘靜灣民宿管家夢夢告訴21世紀經濟報道記者，自己負責照看的民宿目前已發展到兩期，共有15間房，500多平方米，也是象山縣最早盤活閑置宅基地做民宿產業的一批民宿之一。
沙灣村的民宿客人主要來自江浙滬周邊區域，也有更遠的來自黑龍江、青海、甘肅的客人，2017年是生意最為火爆的時候。據夢夢回憶，2017年8月份的某個周末，一早上訂房電話幾乎持續不停地響，房間很容易就被訂滿了。
但現在文旅消費的環境已經發生改變，單一的民宿產業需要加快轉型、復合發展，與此同時，也需要更多的土地資源和建設空間。
除了沙塘灣鎮，聶文華還在泗洲頭鎮推進馬岙知青公社旅居村落的建設運營，未來還計劃打造結合多元消費場景的文化特色街區。
“當我們想從民宿進一步拓展到旅居村落，打造特色街區時，也就是發展民宿產業的2.0，3.0版本時，我們會發現鄉村閑置的房屋量非常大，但可使用量非常小，形成了悖論，如何讓更多閑置房屋產生更多的經濟價值，這里面還涉及很多具體的問題。”聶文華說。
“三權分置”似乎又到了改革的新關口，對于想要規模化發展的民宿產業乃至更多鄉村產業而言，閑置宅基地的二次流轉變得更加重要，更大范圍的土地規劃和改革也正在進行。
“我們在工作中逐漸提出，以后的農民不再是身份，更多是一個工作，未來宅基地改革會和全域土地綜合整治結合在一起，接下來我們宅基地改革的方向會朝著城鄉融合高效方面發展。”楊梓良說。
鄉村振興同樣面臨這一問題，一方面要振興鄉村，另一方面產業受要素制約難以落到鄉村，對深化宅基地改革的要求呼之欲出。
象山縣2018年的宅基地“三權分置”改革解決了限制宅基地盤活的第一步，近年來，象山又在繼續深化改革，推出“權票”制度，繼續解決鄉村產業用地問題和城鄉融合提質增效的問題。
對于一些旅游資源沒有那么豐富的村莊，僅把土地騰出來就用作農用地，農村居民可以使用“權票”在其他村鎮或者縣城進行居住，也騰出了建設用地的指標，調劑到適宜發展民宿或者旅游產業的村莊，在全縣范圍內打開土地調控的空間。
這就誕生了一些新的城鄉融合的生活方式——居住在縣城，在鄉村上班，農村的宅基地作為完全的民宿產業來使用，逐漸脫離以往農業生產和自主使用的功能，在城鄉融合的范圍上實現了宅基地的進一步改革。
聶文華認為，隨著老齡化社會進程，鄉村的空心化會越來越嚴重，村落間的經濟差別也會越來越嚴重，因此要把鄉村可以創業、發展產業的要素凸顯出來、梳理清楚，為更多返鄉人才提供就業創業的舞臺，也增加鄉村吸引力，形成鄉村的工作機會，土地和房屋等生產資源通過宅基地改革、土地空間規劃重新高效利用是一個基礎，“鄉村就好像一個瓶子，要把瓶塞打開，才能裝進去更多水。”
“小商業投資經營民宿的房子仍然是租賃資產，完全要在經營中獲得收益，如果相關租賃權益不穩定，對投資的影響非常大。因此，我們未來期望有更多二次流轉的閑置宅基地，在產權和預期更加穩定、合規的情況下推進投資。”聶文華說。
鄉村宅基地改造是一個大課題，把鄉村閑置房屋和土地盤活，也要考慮公平性問題，對于一些農民而言，農村宅基地是他們的最后一個保障。
楊梓良認為，城鄉要進一步融合發展，農村有閑置資源但沒有人才和資金，城里有資金和人才團隊但缺少空間，未來要在鄉村的空間內做資源置換，解決發展效率的問題。
在宅基地農戶資格權上，象山縣探索了三種模式。一是探索資格權“權票”。拓展農民資格權保障機制，通過賦予農戶資格權“權票”，逐步構建落地建房、置換住宅、流轉交易、有償退出、跨區域安置、抵押融資等資格權管理體系。二是探索宅基地跨區域安置。在符合村莊規劃和保障本村農戶建房需求前提下，允許村集體盤活本村閑置建設用地開展異地安置。三是探索權益實現多種途徑。建立農村“以權養老”“以房養老”制度，推動資格權資產化，對退出宅基地農戶實行集中養老。
“同樣是宅基地改革，重點內容也會發生變化，從閑置盤活到城鄉融合，保障農民的居住權，把資源價值發揮到最大，不在鄉村就在城里發揮作用，這就是做到城鄉融合。”楊梓良說。
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