21世紀經濟報道記者李莎 北京報道 我國常住人口城鎮化率已達67%，進入城市發展中后期。隨著城鎮化水平的提高，城鎮化增速放緩已成趨勢。面向“十五五”，應如何把握城市發展的重點？
日前，由清華大學中國新型城鎮化研究院、清華大學國家治理與全球治理研究院主辦的“中國新型城鎮化理論·政策·實踐論壇2025”召開，邀請多位權威專家，系統研判新型城鎮化在新時期的功能定位、重點方向與機遇挑戰。
國務院參事、國家發展改革委原副主任胡祖才在會上表示，當前我國城鎮化發展已進入新的歷史方位，“十五五”時期推進新型城鎮化發展，在路徑上要把握城鎮化發展規律，順應新一輪科技革命和產業變革大勢，以“融合”為重要抓手，推進城鎮在區域、城鄉、產城、數智、綠色、文化和安全等7方面的深度融合。
論壇現場 李莎攝
增速放緩，城鎮化怎樣權衡“速”與“質”
中國社會科學院學部委員、農村發展研究所原所長魏后凱在會上分享表示，自改革開放特別是1996年我國城鎮化率越過30%的拐點后，中國城鎮化進程顯著加速。“九五”到“十三五”期間，中國經歷了大規模高速城鎮化。
具體來看，各時期年均城鎮化率增幅分別為：“九五”為1.44個百分點，“十五”為1.35個百分點，“十一五”為1.39個百分點，“十二五”為1.48個百分點，“十三五”為1.31個百分點。“十四五”前4年受疫情等因素影響，年均增速降至0.78個百分點。
今年中央城市工作會議作出兩個重要判斷，其中之一是我國城鎮化正從快速增長期轉向穩定發展期，這為新時期的城鎮化工作提供重要指引。
展望“十五五”，魏后凱認為，中國城鎮化盡管增速放緩，但仍處于快速推進期。預計“十五五”期間，城鎮化率將繼續保持在年均0.7個百分點左右的增長水平，到2030年城鎮化率預計將達到71.5%。
“十五五”時期是推動我國新型城鎮化進程增速換擋、質量提升的攻堅時期。深入推進以人為本的新型城鎮化，是“十五五”規劃建議部署的一項重要舉措。
中國國土經濟學會首席專家、國家發展改革委原副秘書長范恒山表示，城鎮化涉及面廣、拓展度深、帶動力強，對于建設社會主義現代化來說，既是主要內容，又是重要支撐。要實現“十五五”時期經濟社會發展目標，新型城鎮化起著不可替代的作用。
魏后凱表示，“十五五”時期中國城鎮化需要處理好速度與質量的關系，以全面提高城鎮化質量為主線，其核心是實現市民化與城鎮化同步。
城鄉共榮，縣域成為關鍵紐帶
解決好人的問題是推進新型城鎮化的關鍵。2012—2024年，我國農民工數量從2.6億人增加到近3億人；2014年以來，超過1.7億農業轉移人口在城鎮落戶。
但我國農業轉移人口市民化質量仍有待提高，推進農業轉移人口市民化仍然是新型城鎮化的首要任務。“十五五”規劃建議對新型城鎮化的部署中，擺在首位的是科學有序推進農業轉移人口市民化，推行由常住地登記戶口提供基本公共服務制度。
魏后凱觀察到，近年來，農村勞動力轉移出現了就地、就近的趨勢，并且呈現“外出農民工占農民工總量比重下降、外出農民工跨省比重下降、跨省農民工占農民工總量比重下降”的特征。同時，農村人口老齡化和村莊空心化有所加劇。
1983年—2023年外出農民工情況變化 圖表來源：主辦方提供
對此，魏后凱認為，要實行多元化應對策略，包括按常住人口優化農村基礎設施和公共服務配置、完善進城落戶農民農村“三權”退出機制、統籌優化村鎮布局等。
中國鄉村振興綜合調查表明，在進城農民工的落戶意向中，縣城或縣級市中心城區成為首選地，這意味著縣城正成為吸納農村勞動力轉移的重要載體。
城鎮化也是城鄉協調發展的過程，以城帶鄉、以鄉促城，實現城鄉一體化發展。
范恒山表示，要以一體融合為指向，促進城鄉共同繁榮發展。通過改革推進農民進入城市、城市資源向農村輸入雙向流動，實現以城帶鄉、以工促農，加快農業農村現代化進程。
對此，范恒山認為關鍵是要推動兩項改革。一是戶籍制度改革，相應建立進城農民公平享受基本公共服務的制度；二是農村推進土地“三權分置”改革，以此為城市優勢企業、先進技術、現代經營模式以及其他有效資源進入農村創造條件。
“縣域是城鄉融合的關鍵紐帶和就近城鎮化的主要空間。”中國國際工程咨詢有限公司社會事業業務部主任于強認為，未來縣域發展應建立“主導產業短名單”，集中資源發展優勢領域；同時，應分類施策，考慮城市產業配套型、農業主導型、特色資源型、特殊功能型及改革創新型等分型特征，開展差別化考核，緩解“內卷化”發展矛盾。
具體到落實層面，清華大學中國經濟思想與實踐研究院院長李稻葵認為，應通過制度設計和公共投入促使農村人口融入現代化經濟生活，進一步提升經濟總需求。新型城鎮化實施的重點在于調動地方政府、縣級政府動力，一方面，要將國家規劃目標分解為具體、可量化、可考核的KPI，把人口市民化等任務納入干部考核體系，激發縣級政府的積極性和責任感；另一方面，要提升政府能力，避免在沉重還本付息壓力之下，政府對城鎮化、戶籍改革和公共服務的投入出現動作變形。
針對上述難題，李稻葵提出，應在合理評估中央政府金融凈資產和國家信用空間的基礎上，通過增發國債置換部分地方政府債務，緩釋地方財政壓力，并在此基礎上專門增發“新型城鎮化特別國債”，采取資金直達縣級政府的方式，重點支持縣城基礎設施完善、基本公共服務供給和常住人口市民化等發展方面。
協同聯動，破解城市發展“兩極化”傾向
在中央城市工作會議部署的7項重點任務中，著力優化現代化城市體系居于首位。“十五五”規劃建議要求，加快城市群一體化和都市圈同城化，優化城市規模結構，促進大中小城市和小城鎮協調發展、集約緊湊布局。
“之所以提出優化城鎮規模結構，是因為當前規模結構尚不夠合理，大中小城市和小城鎮發展不協調，存在‘兩極化’的傾向。”魏后凱表示，超大特大城市過度膨脹與中小城市、小城鎮活力不足的現象并存，制約了整體協調發展。
從城市數量規模看，2010年至2023年，超大、特大城市由8個增至23個，小城市則從489個減少到469個。從人口規模看，超大、特大城市城區人口占全國城區總人口比重由22.3%提高到40.2%，而小城市的人口比重則從28.3%下降到18.6%。同期，建制鎮建成區戶籍人口占全國城鎮戶籍人口比重從30.7%下降到24.2%，下降了6.5個百分點。從土地規模看，超大、特大城市空間過度擴張，建成區面積增長1.92倍，其占比從16.8%增至30.7%；而小城市空間相對收縮，建成區面積僅增長19.3%，占比下降了8.2個百分點。
魏后凱指出，要面向共同富裕目標，優化城市規模結構和現代化城市體系，促進大中小城市和小城鎮協調發展。要分類施策，精準發力。
魏后凱表示，要進一步完善城鎮化的主體形態和主骨架，以現代化都市圈和城市群為主體形態，以現代化中心城市體系為主骨架，培育形成城市群、都市圈、中心城市等共同構成的區域增長極體系。
范恒山表示，要以協同聯動為指向，優化提升城市群和都市圈。要做好“聯”和“分”，進而實現“同”和“異”兩篇文章。所謂“聯”，一是新老基礎設施要聯，并且做到同質同標；二是基本公共服務要聯。所謂“分”，一是體現特色，通過特色形成錯位發展；二是有機銜接，協作共建產業鏈、供應鏈；三是合作共建，通過合作聯動共建共享戰略性新興產業、未來產業。
由外向內，城市如何高質量發展
我國城市發展正從大規模增量擴張階段轉向存量提質增效為主的階段。堅持高質量發展是“十五五”時期經濟社會發展必須遵循的重要原則， 推動城市高質量發展也是當前和今后一個時期城市工作的主題。
范恒山表示，要以務實精細為指向，推動城市高質量發展。具體而言，要以“發展力、愉悅度、安全性”三個維度評估城市高質量發展水平，同時要在三個方面下功夫推動務實、精細地治理：一是著力形成富有特色的成長性產業結構；二是務實構建精準管理、快速反應的安全保障體系；三是大力塑造、積極創造主動作為的發展氛圍。
清華同衡規劃設計研究院書記、院長惲爽表示，今年中央城市工作會議提出的“兩個轉向”釋放重要信號——存量提質增效為主的階段來臨了。未來發展要在存量資源下解決所有的問題。
城市更新是新階段推進城市高質量發展的重要抓手。惲爽強調，要認識到城市更新在新階段的重要性和承載的不同任務：一方面要堅持以人民為中心，關注民生需求和生活質量的提升；另一方面需要政府搭平臺吸引投資、拉動內需，做好穩增長和促發展。
在于強看來，向內發展成為新型城鎮化發展的重要方向之一。即城鎮化正從增量擴張轉向存量優化的內涵式發展階段。
在這樣的背景下，于強認為，城市更新、“好房子”政策與房地產去庫存應納入一個宏觀政策框架統籌推進。其中，城市更新首要任務是加快房地產去庫存，解除房地產關聯綜合性緊縮效應，調整物價預期，恢復市場信心，在此基礎上才能真正實現“好房子”——通過老舊小區、街區、廠區、城中村的改造，用存量房源對沖增量需求，推動品質提升與社區建設，實現良性循環。
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