中新經緯9月12日電 題：綠色產業政策的崛起邏輯
作者 何曉貝 北大國發院智庫宏觀與綠色金融實驗室副主任
吳明華 北大國發院宏觀與綠色金融實驗室高級研究員
在應對全球氣候變化的大背景下，很多國家逐步推行以綠色為導向的產業政策且已成為趨勢。尤其在新冠疫情之后，綠色產業政策被視為實現凈零排放目標和促進就業增長的關鍵舉措。
產業政策是指政府為調整經濟結構、引導資源流向具有發展潛力的領域而實施的一系列政策措施。當前，經濟學家對于綠色產業政策的潛在效應及其實施路徑持有不同見解，綠色產業政策的發展趨勢成為值得深入剖析和持續關注的議題。
一、為什么實施綠色產業政策？
(一)更容易獲得民眾支持
傳統上，碳定價機制被視作減少碳排放的最有效率手段，但由于不同國家和地區在經濟結構、能源稟賦以及政治決策等方面存在顯著差異，碳定價政策的制定和廣泛實施面臨著諸多挑戰。例如公眾接受度低，行業游說力量強大，碳稅存在累退效應，部分治理能力弱的政府難以通過實施有效的再分配政策緩解高碳價帶來的收入分配不平等。
鑒于碳定價機制面臨的現實障礙以及氣候問題的緊迫性，許多經濟學家提議應更加重視包括財政補貼、行政調控在內的各類產業政策。例如，美國哥倫比亞大學校級教授約瑟夫?斯蒂格利茨(Joseph Stiglitz)認為，市場并非萬能的，僅憑市場機制(例如碳定價)無法解決復雜的經濟與社會問題，產業政策的重要性應當重新提上議程。
綠色產業政策往往被賦予多重目標，包括增加就業、減少對關鍵供應鏈的依賴、振興制造業、加強國家安全等，這些目標在政治層面上更容易推行。其中，以補貼為主的政策因其較高的公眾接受度和實施便利性而備受推崇。
一方面，實施綠色補貼的程序相對簡單，政府可以通過財政撥款、稅收優惠等方式直接向相關企業和項目提供資金支持。相比之下，碳定價需要建立復雜的市場機制，如碳交易市場，涉及配額分配、交易規則制定等多個環節，實施難度較大。另一方面，綠色補貼能夠直接降低可再生能源和綠色技術的成本，而碳定價則會增加生產和生活成本，因此綠色補貼更容易獲得消費者和企業的青睞。
(二)糾正綠色技術發展中的市場失靈
許多經濟學家認為，綠色產業政策有助于解決一些關鍵的市場失靈問題。
首先，由于全球碳價遠未能充分反映碳排放的環境成本，導致高碳排活動的成本被低估，綠色投資的相對回報過低，這種市場失靈使得綠色技術缺乏足夠的投資。另外，許多研究顯示，綠色創新領域的知識溢出效應表現顯著，但創新活動的正外部性亦未能在市場價格中得到體現，導致對綠色創新的投資不足。這種市場失靈現象也是實施綠色補貼政策的主要理由之一。
其次，“路徑依賴”導致了“化石能源陷阱”。即當化石能源技術遙遙領先于綠色技術，且化石能源產品的市場規模遠超綠色產品時，會進一步激發化石能源技術的創新活力，即產生“路徑依賴”。例如，在美國頁巖氣繁榮時期，可再生能源的專利申請數量顯著下滑，這表明化石燃料的繁榮可能會抑制綠色創新，并導致所謂的“化石能源陷阱”。麻省理工學院教授、諾貝爾獎獲得者阿西莫格魯和合作者在2023年的一篇文章中強調，在內生技術進步的理論框架下，推動經濟結構的低碳轉型必須同時運用兩個工具：碳稅(碳定價)和對綠色技術的補貼。對綠色技術的補貼能夠改變技術進步的方向，引領經濟結構邁向綠色低碳的發展模式。
此外，綠色補貼還可以幫助消除其他可能限制清潔技術投資和采用的障礙，例如電動車領域因用戶數量有限導致充電樁不足的問題(即網絡效應)。
二、實施綠色產業政策的挑戰
在全球應對氣候變化的大背景下，盡管綠色產業政策獲得了較廣泛的支持，但仍無法避免政策設計和執行中的問題和阻礙，甚至可能引發更復雜的國際貿易爭端。
(一)政策設計與實施難度大
在設計和實施綠色產業政策時，所遇到的核心難題在于如何準確地選擇具有潛力的技術、行業或企業進行支持。然而，預測新技術的潛力極具挑戰性，信息不對稱問題突出，且決策錯誤的成本高昂。經合組織(OECD)在2025年發布的一份研究報告指出，政府在選擇支持對象時，往往難以獲取關于企業技術潛力、市場前景及環境效益的充分信息，無法進行精細化的政策設計，容易導致“一刀切”的支持方式，難以達成預期的政策效果。
綠色產業政策在實施時，顯著地、集中地影響著如新能源生產商等特定利益團體，也正因如此，相較于其他政策，綠色產業政策的實施進程和效果更有可能被明確的利益集團所左右。
(二)成本與效益不匹配
在實現同等減排效果的情況下，有些補貼政策的經濟成本或顯著高于碳定價機制。哈佛大學教授、曾任奧巴馬政府總統經濟顧問委員會主席的杰森?福爾曼(Jason Furman)在2024年的一篇文章中指出，美國《通脹削減法案》(IRA)的減排成本為每噸二氧化碳45至61美元，而僅在電力行業施加每噸10美元的碳稅，即可達到相近的減排效果。此外，補貼政策還可能反向刺激能源需求的增長。補貼降低了能源價格，減弱了居民和企業節能減排的動力，甚至可能激勵企業擴張，反而會增加能源消耗和排放，削弱補貼政策本應實現的減排效益。
(三)補貼競賽與關稅壁壘
采取綠色補貼措施有可能加劇全球范圍內補貼競賽。國際貨幣基金組織的研究指出，在一國對某一產品實施補貼后，另一國在一年內對該產品實施補貼的可能性高達74%。而對于那些無法提供同等規模財政補貼的國家，其國內市場和投資環境的吸引力明顯下降。有些國家為了保護本國產業的競爭力，可能會采取更多的政策干預，如歧視性的補貼措施(如《通脹削減法案》規定只有在北美地區組裝的電動汽車才能享受稅收抵免優惠)，從而引發國際貿易爭端。關稅壁壘導致的全球供應鏈重組，會使得生產成本提高、產品價格上升。
三、展望
盡管產業政策在實踐中面臨著諸多挑戰，但許多經濟學家認為綠色產業政策對于推動全球綠色經濟轉型的重要性不容忽視。例如，曾任奧巴馬政府總統經濟顧問委員會主席的杰森?福爾曼(Jason Furman)對產業政策持批評態度，但也承認在面對氣候變化的嚴峻挑戰時，相比躺平和不作為，實施綠色產業政策不失為一種更加積極的策略。
在此背景下，學者們就如何更好地設計和執行綠色產業政策進行了廣泛討論，主要觀點包括以下四方面。一是提高政策透明度，有助于遏制政策執行過程中可能出現的權力尋租等不正當行為，也更容易獲得各界支持。二是明確政策的目標與時限性，減少市場不確定性以激勵投資。例如，明確補貼的期限對于增強市場的透明度和可預測性至關重要，這能夠顯著降低因政策變動帶來的不確定性風險，為投資者構建一個更加友好和可信賴的投資環境。三是政策的制定應充分考慮技術成熟度、市場供需狀況以及政策目標的動態調整。如對于尚在研發初期的綠色技術，研發補貼和稅收減免是重要的激勵手段，能夠有效降低創新成本，推動技術突破；而對于已經具備商業化條件的技術，則應通過政府綠色采購等措施加速其市場推廣。四是加強國際合作與協調。每個經濟體都需要在承諾大幅減排的基礎上，做出一定的利益讓步，以換取貿易伙伴在其他領域的合作。(中新經緯APP)
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責任編輯：宋亞芬
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