21世紀經濟報道記者周瀟梟 北京、合肥、珠海、廣州報道 4月24日，國家發展改革委、商務部、市場監管總局聯合對外發布《市場準入負面清單（2025年版）》（以下簡稱《2025年版清單》）。
市場準入負面清單制度，是以清單的形式將我國境內“禁止”和經政府“許可”才能夠投資經營的行業、領域、業務匯總列出；市場準入負面清單之外，各類經營主體皆可依法平等進入。
2025年版市場準入負面清單事項數量，由2022年版的117項縮減至106項，市場準入限制進一步放寬，市場準入管理更加優化。
國家發展改革委有關負責人表示，市場準入負面清單制度的核心要求是“全國統一”，我國境內各類依法設定的市場準入管理措施，全部列入全國統一的市場準入負面清單，各地區、各部門不得另行制定市場準入性質的負面清單，即實行“全國一張清單”管理模式，做到“一單盡列、單外無單”。另一大核心要求是“非禁即入”，市場準入負面清單之外領域，無論是國有企業、民營企業，還是大企業、中小企業，各類經營主體皆可依法平等進入。
負面清單事項縮減至106項
實行市場準入負面清單制度，是構建高水平社會主義市場經濟體制的重要制度安排。
市場準入負面清單分為“禁止”和“許可”兩類事項，《2025年版清單》的事項數量為106項。對禁止準入事項，經營主體不得進入，政府依法不予審批、核準，不予辦理有關手續；對許可準入事項，地方各級政府要公開法律法規依據、技術標準、許可要求、辦理流程、辦理時限，制定市場準入服務規程，由經營主體按照規定的條件和方式合規進入。
21世紀經濟報道記者注意到，“禁止準入類”的事項數量為6項，包括不符合主體功能區建設要求的各類開發活動、禁止違規開展金融相關經營活動、禁止違規開展互聯網相關經營活動等。比如，“禁止違規開展金融相關經營活動”該項目下，禁止措施描述包括：非金融機構、不從事金融活動的企業，在注冊名稱和經營范圍中不得使用“銀行”“保險”“證券公司”“期貨公司”“基金管理公司”“信托公司”等與金融相關的字樣。
“許可準入類”事項數量有100項，按照產業、實行核準制的投資項目、互聯網市場準入的許可類事項等類別列明許可事項，其中產業類囊括了農、林、牧、漁業，采礦業，制造業，電力、熱力、燃氣及水生產和供應業，建筑業，交通運輸、倉儲和郵政業，住宿和餐飲業，信息傳輸、軟件和信息技術服務業，金融業，房地產業等諸多行業。
比如，“制造業”的許可事項有19項，包括從事特定食品生產經營和進出口、從事煙草專賣品生產、特定印刷復制業務、從事醫療器械或化妝品的生產與進口等事項，均需獲得許可或履行規定程序。“金融業”的許可事項有3項，包括設立金融機構，從事特定金融業務，從事人民幣印制、技術設備材料相關業務等。其中，“從事特定金融業務”的許可準入措施描述，包括：個人征信業務經營許可、保險公司拓寬保險資金運用形式審批、公募基金注冊等，這些事項的中央主管部門為中國人民銀行、金融監管總局、中國證監會等。
國家發展改革委有關負責人表示，《2025年版清單》降低準入門檻，激發市場活力。直接刪除了一批全國性措施。如公章刻制業由許可制改為備案制，計算機信息系統安全專用產品銷售業務改革為基于強制性國家標準的檢測認證制度。部分放開了一批全國性措施。如取消電視劇制作單位設立、藥品批發零售企業籌建、藥品和醫療器械互聯網信息服務、醫療機構使用放射性藥品（一、二類）、試辦新型電信業務、林木種子進口、增值稅發票印制等管理措施，相關領域保持必要市場準入管理，但準入環節更加精簡。取消了一批地方性措施。如推動各地放開交通物流、貨運代理、車輛租賃服務、生產性廢舊金屬收購等管理措施，打通區域間市場壁壘；取消有關地方設立的船舶設計修造、酒類生產經營、權益類大宗商品交易等管理措施，實施全國統一的準入方式。
國家發展改革委經濟研究所副所長郭麗巖表示，全國版市場準入負面清單于2019年、2020年、2022年、2025年進行了四次修訂，事項數量由2018年版的151項縮減至2025年版的106項，總體上不斷放寬準入門檻，進一步降低市場準入環節的交易成本。更好推動“非禁即入”模式落地生根，有利于鼓勵社會資本尤其是民間投資積極性，能夠促進科技創新與產業良性競爭。例如，某一新興行業或壟斷行業的競爭性環節未被列入市場準入負面清單或已從清單去掉，那么投資者無須申請準入許可，僅需完成經營主體登記注冊等常規程序即可進入。
優化新業態新領域市場準入
除了減少或降低部分準入門檻，《2025年版清單》還規范了部分新業態新領域的管理措施，包括無人駕駛航空器、電子煙、藥品藥械網絡銷售、互聯網信息服務等領域。
國家發展改革委相關負責人表示，依據已出臺的法律、行政法規、國務院決定等，對部分領域市場準入作了進一步規范。依據《無人駕駛航空器運營管理條例》，將“民用無人駕駛航空器運營合格證核發（微型無人駕駛航空器除外）”納入清單。依據《中華人民共和國煙草專賣法實施條例》，將電子煙等新型煙草制品生產、批發、零售業務相關審批納入清單。依據《中華人民共和國藥品管理法》和《醫療器械監督管理條例》，規范醫藥和醫療器械網絡銷售準入條件。
黨的二十屆三中全會作出了“優化新業態新領域市場準入環境”的重大部署。2024年8月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于完善市場準入制度的意見》，聚焦深海、航天、航空、生命健康、新型能源、人工智能、自主可信計算、信息安全、智慧軌道交通、現代種業等新業態新領域，按照標準引領、場景開放、市場推動、產業聚集、體系升級的原則和路徑，分領域制定優化市場環境實施方案，推動生產要素創新性配置，提高準入效率。
近年來，按照黨中央、國務院決策部署，國家發展改革委會同商務部、市場監管總局等有關部門，以放寬市場準入特別措施為政策載體，先后在海南、深圳、橫琴粵澳深度合作區、廣州南沙新區等地，謀劃推出了一批體系性、突破性較強的政策舉措，在航空航天、生物醫藥、新型能源、信息安全、智慧交通等領域取得一系列標志性成果。
近日，21世紀經濟報道記者調研走訪了橫琴粵澳深度合作區、安徽合肥等地的海陸空全空間無人體系應用項目，地方圍繞如何構建行業標準體系、如何簡化多頭管理、低空空域如何管理、技術如何賦能具體行業等展開探索，致力于構建無人機、無人車、無人船等無人智能裝備協同運行的新場景。
中國航空工業集團中國航空綜合技術研究所首席專家、全空間無人體系建設工程總體部總工程師舒振杰對21世紀經濟報道記者表示，低空經濟是我國重點發展的戰略性新興產業。我國在低空裝備方面有明顯優勢，像大疆的無人機占據全球市場很高份額，但是低空經濟的標準、規則仍然是缺失的，低空空域管理也存在諸多堵點。開展海陸空全空間無人體系應用，就是讓部分地方探索無人機如何在低空航行、無人車怎么上路、無人船怎么在航道上航行，通過先行先試來破除運營體制、空域規劃、數據安全、場景開放等市場準入障礙，為全空間無人體系在更大區域范圍內推廣應用奠定基礎。
從實踐來看，新業態新領域市場準入探索，也帶動了相關產業和基礎設施的發展。比如，合肥在市本級層面整合發改、交通、公安、工信、規劃等10余家單位力量，系統化謀劃城市級空域劃設和管理、基礎設施建設、城市數字底座、低空智聯網、飛控平臺研發、低空安全防控工作。合肥還成立了全國首個城市級低空飛行聯合服務中心，開展空域申請、航路航線、飛行計劃等“一窗服務”，將飛行報審時間大幅縮短，可實現即報即飛。
廣州南沙在積極推進海洋科技創新要素加快應用方面也取得明顯成效。2024年11月，由中國自主設計建造的首艘大洋鉆探船“夢想”號在廣州南沙正式入列，為南沙打造全國天然氣水合物研發和商業開發總部基地提供支持，并承擔國際大洋科學鉆探任務。該重大裝備系統的建設，為深海產業的發展奠定基礎——其船載實驗室面積超3000平方米，覆蓋九大科研領域，被譽為“海上移動國家實驗室”，向全球科學家開放合作，推動“鉆穿莫霍面”和“開發深部資源”兩大目標的實現。
深海智人（廣州）技術有限公司副總經理李俊對21世紀經濟報道記者表示，深海智人的拳頭產品包括海底管纜埋設機器人、深海工作機機器人和海洋智能通用型機器人。南沙先進示范區的建設助推了企業的研發進程，包括政策支持、豐富的配套產業鏈、深海應用場景等，為深海機器人的商業化應用提供了便利條件。2024年底，深海智人在海外市場取得明顯進展，獲得了多個海外市場訂單。
國家發展改革委相關負責人表示，下一步，將繼續加大改革創新力度，從兩個方面把優化新業態新領域市場準入環境的部署要求落到實處。一方面，強化重點突破，完善監管模式。聚焦重要領域、重點行業，充分挖掘場景開放創新需求，謀劃推出具有引領性、示范性、帶動性的超級場景，加快形成“技術突破——場景驗證——產業應用——創新生態”正向循環，推動新產業新模式新動能發展。另一方面，強化試點建設，加快升級迭代。圍繞戰略性新興產業、未來產業重點領域和重大生產力布局，選擇重點地區開展放寬市場準入試點，分批制定和推出新的放寬市場準入特別措施。推動試點相對成熟的已有特別措施增點擴面、體系迭代，適時上升為全國層面制度性成果，推動市場準入負面清單事項進一步精簡優化。
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