南方財經記者鄭瑋 實習生王碩 廣州報道
暴雨又要來了。
據“廣東天氣”9月4日消息，未來48小時內，南海到菲律賓以東海域可能有熱帶低壓生成。受此影響，9月7日至10日，廣州可能迎來雷陣雨轉大到暴雨。
在近一個月接連遭遇多場強降雨后，廣州將再次進入“暴雨模式”。
“這是幾年來最大一場雨了。”回憶起8月初的那場暴雨，廣州市從化區良口鎮達溪村書記陳常東仍印象深刻。這場由“陸地臺風”低渦系統帶來的本世紀第5強暴雨，最大過程雨量達到622.6mm，短時強降水覆蓋率達到91.1%，打破了從化區24小時雨量極值。
暴雨帶來的影響是直觀的。8月5日早晨，達溪村山洪暴起，裹挾著泥沙，沖毀了河岸，淹沒了房屋和田地，通訊也短暫中斷。幸運的是，此時陳常東已根據不斷發來的山洪預警信息，通知沿河居住的45名群眾全部轉移至安全地帶，全村無人在這場世紀暴雨中傷亡。
這僅是近年來廣州遭遇的多次極端天氣之一。臺風、暴雨、冰雹、龍卷風、極端高溫……廣州市氣候中心公布數據顯示，廣州近十年遭遇的極端天氣事件頻率較上個十年有所增多，尤其是極端暴雨和極端高溫事件。
不僅僅是廣州，氣候變化帶來的影響是全球性的。聯合國政府間氣候變化專門委員會（IPCC）評估報告指出，全球變暖導致一些地區暴雨、洪澇、干旱、臺風、高溫熱浪、寒潮、沙塵暴等極端氣候事件頻繁發生，而且強度增大。在此背景下，城市韌性建設越來越重要。
7月，中央城市工作會議部署下一階段城市工作重點任務時，“韌性”成為現代化人民城市建設六大目標之一。8月，中共中央、國務院印發的《關于推動城市高質量發展的意見》進一步明確，增強城市安全韌性，要加強房屋和市政基礎設施安全管理，強化重點行業領域安全生產管理，提高城市公共衛生防控救治水平，同時增強城市綜合防災減災救災能力。
作為千萬人口的超大城市，也是全國31個重點防洪城市之一，廣州早在2020年就將增強城市韌性寫入政府工作報告。近日，南方財經記者走訪廣州多區發現，白云、從化等地正通過改造海綿城市提升基礎設施韌性，與此同時山洪災害監測預警平臺等應急系統的建立，以及全市2.3萬個最小應急單元的設立等，逐步將廣州全城納入一張“應急安全網”。
“廣州作為超大城市，本身就是一個復雜巨系統。城中村帶來的空間碎片化問題，和管理部門分割帶來的治理碎片化問題，將是影響廣州韌性城市建設的兩大關鍵問題。”廣東省城鄉規劃設計研究院首席規劃師、廣東省國土空間規劃協會會長馬向明向南方財經記者表示。
對于身處“后城鎮化時代”的超大城市而言，在極端天氣考驗下，需要進行一場復雜的長周期、系統化韌性改造工程，而這也需要廣州在加速推進的城市更新進程中作出回答。
改造海綿城市
如何理解城市的韌性？
馬向明認為，評價一座城市應對自然災害沖擊的韌性，可以從基礎設施韌性、應急機制建設、社區應急能力3個維度出發，分別考驗城市硬件質量、制度完善性以及社區自組織能力。
其中，基礎設施抗風險性是評價城市韌性的最直觀指標。作為全國31個重點防洪城市之一，暴雨洪澇是廣州常遇到的自然災害之一。因此，海綿城市的改造，成為廣州近年提升基礎設施抗風險性的關鍵途徑。
“廣州自然環境多樣，覆蓋‘山城田海’多種生態系統，近年隨著氣候變化暴雨等極端天氣頻發，防洪成為了廣州城市韌性最大的考驗。當暴雨導致城市內澇積水與外部洪（潮）水頂托同時發生時，往往會成為城市的災難性時刻。”馬向明表示。
為此，廣州2021年就將推進海綿城市建設寫入政府工作報告。
廣州市水務局公布數據顯示，自2021年入選國家系統化全域推進海綿城市建設示范城市以來，廣州已成功打造24個海綿城市建設典型示范片區。
其中，白云新城中部海綿城市建設示范片區利用源頭海綿設施建設的“滲”“凈”作用，實現對降雨徑流污染的削減，再通過末端整治白云新城排渠生態岸線，基本形成了“源頭水庫山洪滯蓄減排—過程管網錯峰排放—末端河道安全行洪”的區域防洪排澇體系。
（白云新城排渠生態岸線，建設有減緩地表徑流流速的植被緩沖帶，以及提高雨水下滲能力的透水鋪裝人行道等基礎設施，鄭瑋/攝）
新老城區的改造模式也有所差異。
新建區主要通過廣州海綿城市管控系統進行規劃、設計、施工、運維階段全流程管控，形成一套低碳智慧建設模式。2020年以來，白云區利用管控系統開展項目管控1426次。
老城區則以問題為導向，探索形成一套低成本更新模式，將盤活存量和改擴建有機結合，開展棠景沙涌、蕭崗北涌流域配套公共管網工程建設，補齊流域排水系統短板，有效恢復了渠箱原有的雨水通道功能，推動城市基礎設施提質增效。
從化區的海綿城市改造也基本遵循這一思路。一方面編制海綿城市建設專項規劃，逐步構建龍潭河、流溪河、小海河、潖江（二）河、連麻河5條河道水系為骨架，212個排水分區為單元的海綿體系。另一方面，推進實施河西安置區（一期）項目、城郊街向陽保障性住房（一期）項目、城郊街關圍新村老舊小區微改造項目、聯合利華華南生產基地項目一期等海綿型建筑與社區，以及向陽大道延長線工程、河西安置區周邊道路配建工程等海綿型道路，推動全區海綿城市達標面積達到32.83平方公里，占城市建成區的49.01%，提前達到“十四五”目標。
除白云、從化外，在人口集中度更高的老城區，海綿城市的改造也逐步滲透進社區建設中。
越秀區農林上路社區在“微改造”過程中，采用了符合海綿城市理念的透水鋪裝和生態環保的陶瓷顆粒。位于越秀區駟馬涌流域的廣州市少年宮，則因地制宜建設雨水花園、下沉綠地、生態植草溝等源頭海綿設施，形成與流花湖大海綿網絡系統的聯動，改造后年徑流總量控制率較改造前提高近一倍，年徑流污染削減率達43.9%，有效減少區域內澇風險。
整體來看，廣州市規劃院公布的數據顯示，近年來廣州已綜合運用遙感、LIDAR高程模型、水力模型等技術手段，識別并劃定全市58處內澇潛在風險區域，并對易澇點清單實行逐年動態更新，目前易澇風險點已從2021年5月劃定的474處減少至277處。
截至2024年中旬，廣州全市城市建成區已有463.98平方千米達到海綿城市建設要求，31個重點監管的易澇積水點全部完成整治，城市內澇積水問題得到緩解，現有排水設施可基本應對50毫米/小時的降雨不發生內澇積水。
村里的聯絡員網絡
除提升基礎設施韌性外，應急機制的建設以及社區應急能力的培養，也構成城市應對各類風險、災害的關鍵能力。
“特別是在氣候變化加劇的背景下，僅靠硬件設施難以及時應對不斷變化的災害侵襲，此時這類‘軟能力’的建設就尤為關鍵。”馬向明表示。
8月初達溪村的成功避險，就得益于風險預警機制與村鎮組織能力的快速傳達、反應。
“從5月4日左右開始，我們就不斷接到區鎮以及水務局等各個部門的電話預警，持續更新最新汛情信息。”陳常東告訴南方財經記者，達溪村地處山區，27.8平方公里的小流域內有11個山洪災害防治對象124戶575人，防汛壓力極大，也成為防汛重點關注區域。“平時如果有暴雨或者刮臺風，各個部門也都要打電話過來。”
電話預警的背后，是廣東水利部門構建的“456”預警機制，通過明確4類水利預警信息、5個預警發布責任主體（及其發布對象）和6種預警發布渠道，確保預警信息及時全面發布，預警“叫應”落實到位。
廣東省水利廳防御處魏旭梓表示，在應對山洪災害方面，“456”預警機制要求通過監測預警平臺滾動向基層防汛責任人發送預警短信，并對“危險”等級預警增加人工電話“叫應”，及時提請轉移危險區群眾，實現預警信息全鏈條覆蓋。
根據接收的預警信息，陳常東和村干部在8月5日6時左右，決定組織危險區群眾轉移。大約3小時后，8月5日9時，牛路水山洪暴發，出入村道路和通訊中斷，沿河房屋被淹，最深處超2米。直至當日中午，洪水退去，通訊恢復，達溪村才重新與外界聯通。
值得注意的是，除了及時送達的預警信息外，回憶起這次成功避險的經驗，陳常東還提到了一個關鍵：村里的聯絡員網絡。
“這也是過去多次應對洪水、臺風災害的經驗了。因為村里大家都分散居住在幾公里外的地方，靠村干部一家家通知效率太低，我們就在每個聚居區都找兩到三個有一定威信的村民作為固定聯絡員，提前有什么事就馬上跟他電話聯系，讓他通知村里人避險、轉移。”陳常東表示，目前達溪村11個合作社均已設立聯絡員，建立了以合作社為基點的最小應急單元。
這是廣州基層組織應急能力的一個縮影。
廣州公安從2022年開始實行最小應急單元分類建點，首先在醫院、中小學幼兒園、商圈等重點單位和場所先行探索建設，此后按照治安保衛重點單位、人流密集場所、企業事業單位、村居社區等四類標準，由易到難、從點到面逐步在全市推行建設最小應急單元。
目前，廣州全市在線運行最小應急單元達到2.3萬個，累計聚合各類群防共治力量36.96萬人，實現全市重點場所全覆蓋。
中國城市規劃學會城市安全與防災規劃專業委員會秘書長郭小東和中國城市規劃學會理事馬東輝撰文表示，韌性城市建設的內容涵蓋非常廣泛，不僅包括工程層面的硬件建設，還包含法律保障、社區治理、民眾參與、巨災保險、韌性文化培育等軟件方面的建設。硬件設施和軟件設施如何有機結合，形成互補，關鍵在于治理水平的提升。
其中，一方面要推進韌性城市建設的體制機制創新，完善相應的政策制度，使制度體系優勢高效地轉化為治理效能。另一方面，要強化頂層設計，形成“規劃—實施—評估—優化”的動態閉環。同時，韌性城市治理需突破政府單向管理的局限，構建社會協同、多元共治的生態，特別是要加強精細化的社區網格化治理。
此外，要以新技術為韌性城市治理賦能，充分運用大數據、人工智能、物聯網、智能感知、數字孿生等技術手段，精準模擬和研判各類風險，完善監測預警體系和應急管理平臺，以科技創新為韌性城市建設提供支撐。
融入城市更新的韌性目標
從2020年提出要切實增強社會彈性和城市韌性以來，廣州韌性城市建設已走過近6年。對于這座身處“后城鎮化時代”的超大城市來說，下一步韌性改造的關鍵，就在城市更新進程中。
馬向明表示，作為超大城市，廣州本身就是一個復雜巨系統，其中廣州常見的城中村結構切斷了城市系統性，疊加多部門管理協調問題，都為廣州韌性城市建設增加了考驗，空間碎片化和治理碎片化，將是廣州推進韌性城市建設要著力解決的兩大關鍵問題。
“這兩個問題如何解決？其中一個方向是在城市更新中實現逐步修復與整合，解決城市空間碎片化問題，避免設施的迂回設置，構建一個更強有力、更具韌性的城市運行系統。”馬向明表示。
8月，廣州市規劃院也發文表示，當下韌性城市建設需牢牢把握城市更新這一重要抓手，摒棄規模導向的路徑依賴，在品質提升、功能完善與民生改善中逐步筑牢韌性框架，探尋內涵提升式轉變和治理創新式優化的模式及手段。
廣州市規劃院建議，一方面，應結合城市更新行動，梳理識別城市安全薄弱環節，通過管線探測技術與BIM-CIM技術疊加，打通歷史街區、老舊小區等區域的基礎設施生命線安全脈絡，推動老舊管線改造升級及復合型微型管廊建設。另一方面，可通過搭建多源高精度數據底座，構建覆蓋全域的自然災害監測及隱患感知網絡，打造“宏-中-微”三級災害動態推演模型，實現災前提前預警、災后智能響應，推動重大項目規劃建設，推進城市治理從“被動應對”向“主動防控”轉變。
南方財經記者注意到，在中央城市工作會議和《關于推動城市高質量發展的意見》接連發出下一階段城市建設新信號的同時，廣州一批計劃推進的城市更新項目已將韌性納入改造目標。
其中，在廣州老城區越秀區，涉及珠光街、人民街共2個街道的北京路南段片區老舊街區成片連片改造示范區項目，改造內容就包括“結合海綿城市、智慧城市等理念提高片區韌性”。
據悉，該項目總投資約4600萬元，范圍達27公頃，包含社區道路、排水設施、照明設施、“三線”整治、無障礙設施、配套設施、樓道修繕等內容，將推動片區內小區改造、人居環境提升、文化保護和產業植入。
同樣位于越秀區，項目范圍達188公頃的省醫-中山醫片區老舊街區成片連片改造示范區項目，也明確提出要結合海綿城市、智慧城市等理念提高片區韌性，改造優化片區的社區空間、道路空間、公共空間、產業空間，項目總投資約5000萬元。
郭小東和馬東輝在聯合撰文中表示，中央城市工作會議提出要以推進城市更新為重要抓手，將是提升城市韌性的關鍵契機。城市更新既能彌補城市韌性短板，提升物理空間的抗災能力，又能激活城市發展潛能和動力，形成城市發展與生活的強大韌性。
馬向明表示，中央城市工作會議提到韌性城市建設不僅僅涉及自然維度，還包括社會維度和經濟維度，最根本的邏輯是，隨著全球氣候變化、經濟環境變化等外部環境變化的不確定性、突發性增強，城市應對各類突發沖擊的難度加大，在“防不勝防”的情況下，城市更需要建立起自身面對自然災害、公共事件時的抗擊、適應、恢復和轉型能力。
這也是未來廣州乃至全國城市發展面臨的共同課題。在這場由氣候等多類外部環境變化帶來的韌性挑戰中，超大城市首當其沖，需要建立的是一個更靈活、更敏捷、也更具包容性的新城市樣本。
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