以法治力量守護(hù)“最美國土”，國家公園法獲表決通過——
國家公園依法建 不是簡單“圈起來”
國家公園是我國自然生態(tài)系統(tǒng)最重要、自然景觀最獨(dú)特、自然遺產(chǎn)最精華、生物多樣性最富集，最具國家代表性的自然生態(tài)空間，是代表國家形象和生態(tài)價(jià)值的“最美國土”。9月12日，十四屆全國人大常委會第十七次會議表決通過國家公園法，將于2026年1月1日起施行。
這是我國首部關(guān)于國家公園的專門立法，標(biāo)志著以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系建設(shè)進(jìn)入了法治化、規(guī)范化新階段，對推進(jìn)美麗中國建設(shè)、實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化具有重大而深遠(yuǎn)的意義。
國家公園怎么建、怎么管？
科學(xué)布局 規(guī)范設(shè)立
2015年，我國正式啟動國家公園體制試點(diǎn)工作。2021年，我國正式設(shè)立三江源、大熊貓、東北虎豹、海南熱帶雨林、武夷山等第一批5個(gè)國家公園，保護(hù)面積達(dá)23萬平方公里，涵蓋近30%的陸域國家重點(diǎn)保護(hù)野生動植物種類。
從探索到實(shí)踐，國家公園體制發(fā)展已走過10個(gè)年頭。“國家公園內(nèi)旗艦物種數(shù)量持續(xù)增長，生態(tài)系統(tǒng)多樣性、穩(wěn)定性、持續(xù)性穩(wěn)步提升，當(dāng)?shù)鼐用竦纳畹玫匠掷m(xù)改善，統(tǒng)一規(guī)范高效的國家公園管理體制不斷完善，特點(diǎn)鮮明的國家公園理念和國家公園文化廣泛傳播。”全國人大常委會法工委經(jīng)濟(jì)法室負(fù)責(zé)人介紹，制定國家公園法，總結(jié)我國國家公園設(shè)立、保護(hù)、管理等經(jīng)驗(yàn)，為高質(zhì)量推進(jìn)國家公園建設(shè)提供更加堅(jiān)實(shí)的法治保障，十分必要、意義重大。
“國家公園法首次從法律層面明確定義了什么是國家公園。”武漢大學(xué)環(huán)境法研究所所長秦天寶介紹，國家公園是由國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立，以保護(hù)具有國家代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的，實(shí)現(xiàn)自然資源科學(xué)保護(hù)和合理利用的特定陸地和海洋區(qū)域。
為確立國家公園在自然保護(hù)地體系中的主體地位，推動實(shí)現(xiàn)到2035年基本建成全世界最大的國家公園體系的目標(biāo)，國家公園法規(guī)定：國家科學(xué)規(guī)劃國家公園總體發(fā)展布局，嚴(yán)格國家公園設(shè)立條件，合理確定數(shù)量和規(guī)模。
在設(shè)立程序方面，國家公園法要求開展基礎(chǔ)調(diào)查，廣泛聽取意見，做好前期工作，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)后設(shè)立。此外，法律要求做好自然保護(hù)地整合優(yōu)化，設(shè)立國家公園后，對相關(guān)其他類型的自然保護(hù)地予以整合或者撤銷。
“國家公園法確立了國家公園設(shè)立制度。”北京林業(yè)大學(xué)生態(tài)文明研究院副院長、生態(tài)法研究中心主任楊朝霞說，強(qiáng)化國家層面的宏觀調(diào)控，防止出現(xiàn)“一窩蜂”設(shè)立的碎片化、盲目化亂象，又肯定地方層面的本土優(yōu)勢，有效發(fā)揮省級人民政府建設(shè)國家公園的自主性和積極性。
與一般供游覽休閑的公園不同，國家公園建設(shè)堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)第一，實(shí)行最嚴(yán)格的保護(hù)。明晰責(zé)任、理順分工是實(shí)現(xiàn)國家公園科學(xué)有效管理的前提。
“根據(jù)國家公園法，國家建立統(tǒng)一規(guī)范高效的國家公園管理體制，明確了國務(wù)院國家公園主管部門、國家公園管理機(jī)構(gòu)及地方政府職責(zé)，強(qiáng)化跨區(qū)域協(xié)同，明確了各方面的職責(zé)和權(quán)利，有助于形成合力加強(qiáng)保護(hù)和管理。”秦天寶說，這一規(guī)定具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)針對性，以法律形式有效解決了多頭管理、權(quán)責(zé)不清、管理效能低下等問題。
如何更好保護(hù)國家公園？
分類分區(qū) 加強(qiáng)管控
不久前，三江源國家公園順利完成自然資源確權(quán)登記。這標(biāo)志著我國首批設(shè)立的5個(gè)國家公園全部擁有專屬的、具有法律效力的“戶口本”。
為何要給國家公園“上戶口”？自然資源部法規(guī)司相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，將國家公園作為獨(dú)立登記單元，統(tǒng)一確權(quán)登記各類自然資源，明確國家公園各類自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)主體，劃清國有與集體所有、不同層級政府行使所有權(quán)的邊界，解決權(quán)屬爭議，實(shí)現(xiàn)“底數(shù)明、權(quán)屬實(shí)、邊界清”，促進(jìn)生態(tài)保護(hù)責(zé)任落實(shí)。
首次從法律上確立國家公園自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記制度，是此次立法的一個(gè)亮點(diǎn)。國家公園法規(guī)定：對國家公園區(qū)域內(nèi)的自然資源，按照國家自然資源確權(quán)登記有關(guān)規(guī)定統(tǒng)一進(jìn)行確權(quán)登記，確權(quán)登記時(shí)應(yīng)當(dāng)將國家公園作為獨(dú)立登記單元。以此為標(biāo)志，國家公園自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記制度實(shí)現(xiàn)了法治化。
在國家公園建設(shè)中，分區(qū)管控扮演著不可或缺的角色，發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。國家公園法明確了國家公園分區(qū)管控制度，根據(jù)自然生態(tài)系統(tǒng)特性、功能定位和管理目標(biāo)，國家公園劃分為核心保護(hù)區(qū)和一般控制區(qū)，并規(guī)定了不同的人為活動管控措施。
“我國幅員遼闊，各地區(qū)自然資源稟賦差異很大。”全國人大常委會法工委經(jīng)濟(jì)法室負(fù)責(zé)人介紹，立法堅(jiān)持因地制宜、突出特色，分類分區(qū)科學(xué)施策，充分考慮不同地區(qū)國家公園的特點(diǎn)，加強(qiáng)自然生態(tài)和文化遺產(chǎn)協(xié)同保護(hù)，根據(jù)自然生態(tài)系統(tǒng)特性、功能定位和管理目標(biāo)，對國家公園開展分區(qū)管控和季節(jié)性差別化管控。同時(shí)，授權(quán)國家公園所在地省級人大及其常委會結(jié)合本地實(shí)際對國家公園保護(hù)和管理等事項(xiàng)制定具體辦法。
“全面掌握自然生態(tài)系統(tǒng)構(gòu)成、分布、動態(tài)變化和生物多樣性狀況”“加強(qiáng)對外來物種入侵的防范和應(yīng)對”……國家公園法規(guī)定的一系列制度安排，體現(xiàn)了國家公園建設(shè)以保持重要自然生態(tài)系統(tǒng)原真性和完整性為重要目標(biāo)，努力實(shí)現(xiàn)尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然。
國家公園法中，“修復(fù)”一詞出現(xiàn)了10次，涵蓋總體規(guī)劃、核心保護(hù)區(qū)管理、法律責(zé)任、地方立法等內(nèi)容。
“國家公園法對生態(tài)修復(fù)予以系統(tǒng)規(guī)定，實(shí)現(xiàn)重大制度創(chuàng)新。”楊朝霞說，理念上，從“單一保護(hù)”轉(zhuǎn)向“系統(tǒng)修復(fù)”，強(qiáng)調(diào)山水林田湖草沙整體聯(lián)動；方式上，尊重生態(tài)系統(tǒng)的特性和自然規(guī)律，堅(jiān)持“自然恢復(fù)為主、人工修復(fù)為輔”，改變過去部分地區(qū)過度依賴人工干預(yù)甚至搞“景觀化修復(fù)”的誤區(qū)；管理上，懲罰“行為”與修復(fù)“生態(tài)”并重，強(qiáng)調(diào)在作出行政處罰的同時(shí)，責(zé)令限期修復(fù)或者采取其他補(bǔ)救措施，救濟(jì)受損生態(tài)環(huán)境。
如何平衡保護(hù)和發(fā)展？
鼓勵參與 全民共享
在雨林深處觀賞高大“板根”、巨型“絞殺樹”，在黎族小院體驗(yàn)特色風(fēng)土人情……海南環(huán)熱帶雨林國家公園旅游公路將園區(qū)景觀“串珠成鏈”，既方便居民出行，也帶動鄉(xiāng)村全面振興。
依托好山好水好生態(tài)，“綠水青山”成為老百姓的“金山銀山”。例如，武夷山國家公園推廣建設(shè)生態(tài)茶園，引導(dǎo)茶農(nóng)提高茶葉品質(zhì)，帶動茶產(chǎn)業(yè)鏈產(chǎn)值達(dá)到150億元。
建設(shè)國家公園并不是簡單“圈起來”，如何實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)、綠色發(fā)展、民生改善相統(tǒng)一？“法律堅(jiān)持生態(tài)為民、科學(xué)利用，追求生態(tài)環(huán)境和生產(chǎn)生活的綜合平衡，以高水平保護(hù)推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展、創(chuàng)造高品質(zhì)生活。”楊朝霞說，國家公園法堅(jiān)持環(huán)境、資源、生態(tài)的一體化保護(hù)，探索自然保護(hù)和資源利用新模式，拓展國家公園生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制。同時(shí)，注重保護(hù)原有居民的合法權(quán)益，充分考慮其改善生產(chǎn)生活的合理需要，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與生態(tài)保護(hù)協(xié)調(diào)。
全民公益性是國家公園設(shè)立的重要理念之一，而全民共享是全民公益性的具體體現(xiàn)。實(shí)踐中，通過生態(tài)管護(hù)、生態(tài)搬遷等多種形式，吸納當(dāng)?shù)鼐用裰苯訁⑴c國家公園的建設(shè)和管理。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在首批5個(gè)國家公園，近5萬人通過家門口就業(yè)，年人均獲得工資性收入1萬—2萬元。
“國家公園法鼓勵、支持各方共同參與。例如，明確鼓勵和支持公眾參與國家公園保護(hù)，開展多種形式的自然和生態(tài)環(huán)境保護(hù)教育；生態(tài)管護(hù)崗位應(yīng)當(dāng)優(yōu)先聘用當(dāng)?shù)鼐用瘢粚μ厥馊后w實(shí)行免票或者優(yōu)惠票價(jià)；等等。”秦天寶說，通過推動公眾由“旁觀者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皡⑴c者”，實(shí)現(xiàn)公眾參與渠道的制度化、常態(tài)化。
在資金保障方面，由于國家公園的全民公益性特征決定了國家公園具有公共產(chǎn)品屬性，因此以公共財(cái)政保障為主。國家公園法明確，國家建立以財(cái)政投入為主的多元化國家公園資金保障制度。國務(wù)院和有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)按照財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分原則將所需經(jīng)費(fèi)列入本級預(yù)算。同時(shí)，法律還鼓勵企業(yè)事業(yè)單位、社會組織和個(gè)人等社會力量通過設(shè)立基金、捐贈、資助等方式，為國家公園建設(shè)提供支持。（記者 魏哲哲）
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