農(nóng)業(yè)農(nóng)村部新設(shè)機構(gòu)，有何深意？
10月10日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部宣布成立耕地質(zhì)量和農(nóng)田工程監(jiān)督保護中心(下稱“耕田中心”)。該機構(gòu)的前身為2017年5月揭牌的耕地質(zhì)量監(jiān)測保護中心，系經(jīng)中央編辦批準成立的農(nóng)業(yè)部直屬事業(yè)單位。
早在成立前，相關(guān)動向已初現(xiàn)端倪。9月27日至29日，耕地質(zhì)量中心召開了主題為“推動耕地質(zhì)量和農(nóng)田工程監(jiān)督保護事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展”的會議，會上不僅聚焦耕地質(zhì)量監(jiān)測和驗收，還提出加強農(nóng)田工程質(zhì)量監(jiān)督，全面推進耕地質(zhì)量和農(nóng)田工程監(jiān)督保護事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。
隨著耕田中心同步亮相的，還有其主要職責與內(nèi)設(shè)機構(gòu)。其核心職責包括耕地質(zhì)量和農(nóng)田工程的技術(shù)指導(dǎo)、監(jiān)督保護體系建設(shè)及監(jiān)督考核等。下設(shè)的13個處室中，除辦公室、技術(shù)標準處、體系建設(shè)處、耕地質(zhì)量監(jiān)測檢測處、耕地質(zhì)量評價保護處外，還包括農(nóng)田建設(shè)驗收評價處、農(nóng)田工程質(zhì)量檢驗處、農(nóng)田工程質(zhì)量監(jiān)督處等。
多位農(nóng)業(yè)專家向中國新聞周刊表示，耕田中心的成立，體現(xiàn)了國家對耕地保護和質(zhì)量提升的高度重視，通過對耕地保護和農(nóng)田建設(shè)領(lǐng)域存在的亂象進行頂層設(shè)計，為推動高標準農(nóng)田建設(shè)質(zhì)量和耕地保護提供制度支撐和專業(yè)技術(shù)保障。
高標準農(nóng)田建設(shè)是重要抓手
截至2024年底，全國耕地面積19.4億畝，人均耕地面積不足世界平均水平40%。甘肅政法大學(xué)民商經(jīng)濟法學(xué)院講師董鵬斌對中國新聞周刊表示，在城市化進程中，我國面臨耕地總量減少與質(zhì)量下降的雙重壓力。
南京財經(jīng)大學(xué)糧食和物資學(xué)院教授錢龍對中國新聞周刊指出，我國耕地質(zhì)量水平總體較低，“先天不足”“后天欠賬”的問題仍很突出。全國耕地由高到低依次劃分為10個質(zhì)量等級，平均等級僅為4.76等。其中，一等到三等耕地僅占31.24%，中低產(chǎn)田占比三分之二以上。
不同區(qū)域的突出問題差異明顯。錢龍介紹，現(xiàn)階段我國耕地土壤系統(tǒng)存在耕作層變薄、土壤鹽堿化、土壤酸化、面源污染等問題。以東北黑土區(qū)為例，受長期不合理耕作和水土流失影響，部分地區(qū)黑土“變薄、變硬、變瘦、變少”。華北地區(qū)則因長期缺水導(dǎo)致地下水被大量超采，形成大面積“漏斗區(qū)”，進而造成海水倒灌和土壤鹽堿化，土地承載力和產(chǎn)出率下降。在華南地區(qū)，水土流失比較普遍，耕地肥力不高，有機質(zhì)含量較低，部分地區(qū)存在過量施肥與農(nóng)藥濫用造成的面源污染。
在這一背景下，提升耕地質(zhì)量涉及土壤改良、污染治理等不同措施，高標準農(nóng)田建設(shè)被視為重要的抓手。
截至2024年年底，全國累計建成高標準農(nóng)田面積超過10億畝。2025年3月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《逐步把永久基本農(nóng)田建成高標準農(nóng)田實施方案》(下稱《方案》)提出，到2030年，力爭累計建成高標準農(nóng)田13.5億畝，累計改造提升2.8億畝；到2035年，力爭將具備條件的永久基本農(nóng)田全部建成高標準農(nóng)田，累計改造提升4.55億畝。
錢龍介紹，根據(jù)《方案》，高標準農(nóng)田建設(shè)以“一平”(田塊平整)、“兩通”(通水通路)、“三提升”(提升地力、產(chǎn)量、效益)為基本標準。建設(shè)內(nèi)容覆蓋田、土、水、路、林、電等，包括田塊整治、田間灌排體系、田間道路和電力設(shè)施配套等基礎(chǔ)建設(shè)，回填改善農(nóng)田耕作層和土壤改良培肥等。
鐘鈺是中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟與發(fā)展研究所產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟研究室主任，他在接受中國新聞周刊采訪時表示，他調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，相較于農(nóng)田工程等顯性工程和硬件設(shè)施的投入和重視，耕地質(zhì)量如有機質(zhì)層的改善，這一較為隱性、提升過程緩慢的指標在基層易被忽視。
有東北黑土區(qū)的實證研究顯示，在總投資約4.67億元的高標準農(nóng)田建設(shè)項目中，田間道路工程投資占比高達58%，灌溉排水工程占比33%，而地力提升工程僅占9%，且未安排農(nóng)田防護與生態(tài)環(huán)境保護工程建設(shè)。
某糧食主產(chǎn)區(qū)工程師陳強(化名)也觀察到類似問題。他介紹，部分地區(qū)的工程建設(shè)更強調(diào)道路、溝渠等顯性工程，對土壤地力培養(yǎng)、生態(tài)涵養(yǎng)等隱性工程投入不足。
錢龍分析，與耕地質(zhì)量改善未被納入地方政績考核任務(wù)有關(guān)。董鵬斌則指出，《高標準農(nóng)田建設(shè)評價激勵實施辦法(試行)》中評價權(quán)重嚴重失衡：“建設(shè)任務(wù)完成情況”在評價標準中占比最高(20分)，而“工程質(zhì)量” “耕地質(zhì)量”僅各占5分，“建后管護利用”占比最低 (3分)，此分值結(jié)構(gòu)難以保障質(zhì)量優(yōu)先導(dǎo)向。
地方財政能力不足同樣制約著工程質(zhì)量。錢龍介紹，高標準農(nóng)田建設(shè)的資金主要來自中央、省級、市縣配套以及社會資本。按照國家要求，全國高標準農(nóng)田建設(shè)畝均投資一般應(yīng)逐步達到3000元左右。然而，各地財政實力、地形條件不一，導(dǎo)致區(qū)域性補助標準不一，基層資金配套壓力大。
據(jù)媒體報道，河南的高標準農(nóng)田項目地方財政配套標準按省、市、縣三級6:2:2的分擔比例執(zhí)行。在江西，省級投入比重保持在60%左右，設(shè)區(qū)市原則上不低于10%，其余資金由縣級財政統(tǒng)籌落實。
錢龍指出，在2020年之前西部地區(qū)，如寧夏、貴州等地，實際建設(shè)標準約1000-1500元/畝，投入不足下，導(dǎo)致工程質(zhì)量標準不高。
建設(shè)過程甚至出現(xiàn)了偷工減料或腐敗案件。2023年，有媒體就報道了甘肅省慶陽市多縣區(qū)高標準農(nóng)田建設(shè)存在“數(shù)字造田”、違規(guī)施肥、亂修田間道等諸多造假亂象。次年5月，陜西省渭南市澄城縣趙莊鎮(zhèn)樊家洼村有村民反映村內(nèi)高標準農(nóng)田出水樁下方未連接水管、僅用水泥墩填充而引發(fā)關(guān)注。
此外，鐘鈺指出，目前部分高標準農(nóng)田建設(shè)項目存在資金用途分配與實際生產(chǎn)需求不匹配的問題，導(dǎo)致資金利用不充分。以內(nèi)蒙古自治區(qū)為例，當?shù)氐貏萜教梗恋仄秸Y金占比30%，利用率低，而電力設(shè)施資金僅占8%，難以滿足農(nóng)田輸配電建設(shè)需求。
資金方面的政策調(diào)整已在推進。2024年中央一號文件明確，適當提高中央和省級投資補助水平，取消各地對產(chǎn)糧大縣資金配套要求。
“重建輕管”突出
農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在《全國高標準農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃(2021―2030年)》中提到，高標準農(nóng)田建設(shè)需注重“建、管、用”結(jié)合。
但實踐中“重建輕管”現(xiàn)象突出。錢龍?zhí)岬剑r(nóng)田工程“三分建、七分管”，但在一些地區(qū)，工程結(jié)束后缺乏持續(xù)管護投入，后期維護無人出錢，設(shè)施壞了無人修，導(dǎo)致溝渠淤塞、機井損壞而閑置。此外，管護主體也不清晰。
董鵬斌指出，高標準農(nóng)田建設(shè)涉及立項規(guī)劃、資金籌集、工程建設(shè)、評價與考核等多個環(huán)節(jié)，主體多元、法律關(guān)系復(fù)雜。
《土地管理法實施條例》明確，縣級以上人民政府為高標準農(nóng)田建設(shè)和耕地質(zhì)量提升的責任主體。錢龍指出，一方面，監(jiān)管主體不明，管護責任落實不到位。地方部門多頭管理，存在“九龍治水”，加上數(shù)據(jù)壁壘與協(xié)調(diào)機制不足，相關(guān)的多部門各有權(quán)責卻缺乏協(xié)同。
另一方面，基層缺乏專業(yè)力量，一些地方甚至讓“五保戶”負責農(nóng)田管護，但其不具備農(nóng)田水利、土壤管理等基礎(chǔ)知識，令管護成效大打折扣。
從實踐來看，董鵬斌也指出，多數(shù)建成項目專職管護人員缺位，即便配備，亦因監(jiān)管方式粗放、技術(shù)支撐薄弱，難以應(yīng)對水利、輸配電等設(shè)施故障、損毀及老化問題。
董鵬斌還指出，管護資金保障機制虛化的問題。2023年4月7日，財政部和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合發(fā)布的《耕地建設(shè)與利用資金管理辦法》明確規(guī)定：“地方各級財政應(yīng)當合理保障高標準農(nóng)田建后管護支出。”但該條規(guī)定過于籠統(tǒng)和原則化，譬如受益主體范圍、投入標準、評價監(jiān)管體系等核心要素均未法定化，導(dǎo)致規(guī)范可執(zhí)行性嚴重不足。
既是監(jiān)管中心，也是技術(shù)中心
在董鵬斌看來，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部成立耕地質(zhì)量和農(nóng)田工程監(jiān)督保護中心，從名稱上就體現(xiàn)出耕地質(zhì)量和農(nóng)田工程質(zhì)量監(jiān)督保護職能。
農(nóng)業(yè)農(nóng)村部黨組書記、部長韓俊在耕田中心成立大會上指出，要從項目儲備、設(shè)計實施、驗收管護等全流程加強農(nóng)田工程質(zhì)量監(jiān)督檢驗，常態(tài)化開展農(nóng)田工程質(zhì)量抽檢，持續(xù)抓好高標準農(nóng)田工程質(zhì)量問題系統(tǒng)性集中整治。要不斷健全耕地質(zhì)量調(diào)查和監(jiān)測手段，優(yōu)化耕地質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)布局，梳理好運用好第三次全國土壤普查成果，完善耕地質(zhì)量調(diào)查評價制度，分區(qū)域、有重點推進黑土地保護、酸化耕地治理、鹽堿耕地改造。
韓俊還表示，要建立健全補充耕地質(zhì)量驗收的工作體系、政策體系、技術(shù)體系和標準體系，完善補充耕地后續(xù)培肥管護、再評價機制，加強補充耕地質(zhì)量抽檢監(jiān)督，確保“占優(yōu)補優(yōu)”，把最嚴格的耕地保護制度落到實處。
在此背景下，耕田中心被寄予“監(jiān)管整合”的期待。董鵬斌認為，耕田中心成立后，可以對監(jiān)管體系進行專業(yè)化整合。通過依托技術(shù)優(yōu)勢，構(gòu)建全流程、全要素的監(jiān)管框架，實現(xiàn)從設(shè)計、建設(shè)、驗收到管護的全鏈條標準化。他說，通過常態(tài)化質(zhì)量抽檢和集中整治，可以緩解地方監(jiān)管能力不足的問題，推動高標準農(nóng)田建設(shè)從“數(shù)量導(dǎo)向”向“質(zhì)量導(dǎo)向”轉(zhuǎn)型。
在耕地質(zhì)量提升的技術(shù)支撐方面，董鵬斌說，耕田中心可以優(yōu)化全國監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)布局，整合土壤普查數(shù)據(jù)，建立動態(tài)耕地質(zhì)量數(shù)據(jù)庫。針對黑土地保護、鹽堿地治理、酸化耕地改良等問題提供精準技術(shù)方案和數(shù)據(jù)支撐。
根據(jù)職責定位，耕田中心不僅要開展耕地質(zhì)量和農(nóng)田工程相關(guān)技術(shù)標準規(guī)范研究，還要承擔全國耕地質(zhì)量監(jiān)測的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督考核。
董鵬斌認為，需要跨區(qū)域監(jiān)管標準的統(tǒng)一與適配，各地區(qū)農(nóng)地資源稟賦差異大，差異化標準可能導(dǎo)致監(jiān)管碎片化。他建議，建立“基礎(chǔ)標準+區(qū)域細則”的雙層體系，授權(quán)地方制定針對特定地形和土壤類型的實施細則，并通過大數(shù)據(jù)建立地塊級監(jiān)管檔案，實現(xiàn)“一地一策、動態(tài)管控”。
此外，耕田中心承擔補充耕地質(zhì)量鑒定、核算、再評價、后續(xù)培肥管護等技術(shù)指導(dǎo)工作，參與補充耕地質(zhì)量驗收工作的監(jiān)督管理，以及負責農(nóng)田建設(shè)項目儲備、設(shè)計、實施、驗收等工作的技術(shù)指導(dǎo)，指導(dǎo)地方開展農(nóng)田工程設(shè)施管護工作。
在錢龍看來，該機構(gòu)既是監(jiān)管中心，也是技術(shù)中心。耕地和農(nóng)田工程涉及水利、自然資源、財政等多個部門，任何一個環(huán)節(jié)配合不到位，都可能導(dǎo)致監(jiān)管鏈條斷裂。為發(fā)揮耕田中心效能，未來仍需建立跨部門協(xié)調(diào)機制和數(shù)據(jù)共享體系，才能發(fā)揮監(jiān)管中心的真正作用。他認為，耕田中心的成立，既回應(yīng)了高層“像保護大熊貓一樣保護耕地”的戰(zhàn)略要求，也試圖在制度上為長期耕地治理和質(zhì)量提升奠定基礎(chǔ)。
記者：解雪薇
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