21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者張欣
穩(wěn)定幣監(jiān)管迎來了重要轉(zhuǎn)折！
近日，中國人民銀行（以下簡稱“央行”）召開打擊虛擬貨幣交易炒作工作協(xié)調(diào)機(jī)制會議。會議強(qiáng)調(diào)：“虛擬貨幣不具有與法定貨幣等同的法律地位，不具有法償性，不應(yīng)且不能作為貨幣在市場上流通使用，虛擬貨幣相關(guān)業(yè)務(wù)活動屬于非法金融活動。穩(wěn)定幣是虛擬貨幣的一種形式，目前無法有效滿足客戶身份識別、反洗錢等方面的要求，存在被用于洗錢、集資詐騙、違規(guī)跨境轉(zhuǎn)移資金等非法活動的風(fēng)險。”
（央行召開打擊虛擬貨幣交易炒作工作協(xié)調(diào)機(jī)制會議，來源：央行官網(wǎng)）
這一監(jiān)管口徑與2021年十部門《關(guān)于進(jìn)一步防范和處置虛擬貨幣交易炒作風(fēng)險的通知》（以下簡稱《通知》）一脈相承，當(dāng)時該《通知》已明確比特幣、以太幣、泰達(dá)幣（USDT）等虛擬貨幣“不具有法償性”，相關(guān)業(yè)務(wù)活動一律依法取締。
整體來看，這一里程碑式的定調(diào)，不僅為長期以來存在爭議的穩(wěn)定幣監(jiān)管劃下清晰紅線，更延續(xù)并強(qiáng)化了我國對虛擬貨幣的嚴(yán)監(jiān)管框架。據(jù)本報(bào)記者采訪了解，此次定調(diào)將從業(yè)務(wù)開展、產(chǎn)業(yè)布局到風(fēng)險防控等多個維度，重塑國內(nèi)穩(wěn)定幣生態(tài)格局。
監(jiān)管態(tài)度：逐步深化、不斷完善
我國對虛擬貨幣及穩(wěn)定幣的監(jiān)管并非一蹴而就，而是呈現(xiàn)出逐步深化、不斷完善的鮮明特征，形成了一套動態(tài)適配市場發(fā)展的治理體系。
回溯監(jiān)管歷程，早在2013年比特幣興起時期，工信部、央行等五部委便發(fā)布《關(guān)于防范比特幣風(fēng)險的通知》，明確提出，比特幣是一種特定的虛擬商品，不具有與貨幣等同的法律地位，不能且不應(yīng)作為貨幣在市場上流通使用。2017年，工信部、央行等七部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于防范代幣發(fā)行融資風(fēng)險的公告》，明確禁止代幣發(fā)行融資活動，并進(jìn)一步明確虛擬貨幣不具有與法定貨幣同等的法律地位，從融資源頭遏制風(fēng)險蔓延。
2021年9月成為監(jiān)管深化的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，前述十部門聯(lián)合發(fā)布的《通知》正式出爐，將監(jiān)管力度提升至新高度。《通知》明確指出，開展法定貨幣與虛擬貨幣兌換、作為中央對手方買賣虛擬貨幣等相關(guān)業(yè)務(wù)活動均屬于非法金融活動。在此之后，境內(nèi)虛擬貨幣交易平臺悉數(shù)關(guān)閉，相關(guān)業(yè)務(wù)被全面清理。
進(jìn)入2025年，虛擬貨幣市場的新動向推動監(jiān)管政策進(jìn)一步細(xì)化升級。一方面，香港《穩(wěn)定幣條例》于8月1日正式生效，設(shè)置穩(wěn)定幣發(fā)牌制度引發(fā)市場廣泛關(guān)注；另一方面，比特幣等虛擬貨幣價格暴漲暴跌催生投機(jī)熱潮，以“穩(wěn)定幣”為噱頭的非法金融活動也隨之抬頭。不法分子利用這一熱點(diǎn)，以高額回報(bào)為誘餌誘導(dǎo)公眾投資實(shí)施詐騙，部分還冒用企業(yè)名義發(fā)行穩(wěn)定幣，引發(fā)機(jī)構(gòu)連續(xù)辟謠，多地金融監(jiān)管部門已就此密集發(fā)布風(fēng)險提示，香港也在同步引導(dǎo)穩(wěn)定幣市場降溫。
2025年以來，監(jiān)管層與相關(guān)部門的密集動作，更凸顯了對穩(wěn)定幣風(fēng)險的高度關(guān)注與審慎態(tài)度。
2025年6月18日，央行行長潘功勝在陸家嘴論壇上指出，區(qū)塊鏈和分布式賬本等新興技術(shù)推動央行數(shù)字貨幣、穩(wěn)定幣蓬勃發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了“支付即結(jié)算”，從底層重塑傳統(tǒng)支付體系，大幅縮短跨境支付鏈條，同時對金融監(jiān)管也提出了巨大的挑戰(zhàn)。
2025年7月10日，上海市國資委黨委召開中心組學(xué)習(xí)會，圍繞加密貨幣與穩(wěn)定幣的發(fā)展趨勢及應(yīng)對策略開展學(xué)習(xí)。多地金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)也在同月密集發(fā)布穩(wěn)定幣相關(guān)風(fēng)險提示，形成監(jiān)管協(xié)同聲勢。
值得關(guān)注的是，在境內(nèi)嚴(yán)監(jiān)管的同時，相關(guān)討論也延伸至全球視野與政策協(xié)同層面。2025年8月1日香港《穩(wěn)定幣條例》生效，為當(dāng)?shù)胤€(wěn)定幣發(fā)行商提供了明確的監(jiān)管框架與牌照申請路徑。
2025年10月27日，潘功勝在金融街論壇年會上進(jìn)一步闡述了監(jiān)管立場，他提到：“近年來，市場機(jī)構(gòu)發(fā)行的虛擬貨幣特別是穩(wěn)定幣不斷涌現(xiàn)，但整體還處在發(fā)展早期。國際金融組織和中央銀行等金融管理部門對穩(wěn)定幣的發(fā)展普遍持審慎態(tài)度。10天前，在華盛頓召開的IMF/世界銀行年會上，穩(wěn)定幣及其可能產(chǎn)生的金融風(fēng)險成為各國財(cái)長、央行行長討論最多的話題之一，比較普遍的觀點(diǎn)主要集中在，穩(wěn)定幣作為一種金融活動，現(xiàn)階段無法有效滿足客戶身份識別、反洗錢等方面的基本要求，放大了全球金融監(jiān)管的漏洞，如洗錢、違規(guī)跨境轉(zhuǎn)移資金、恐怖融資等，市場炒作投機(jī)的氛圍濃厚，增加了全球金融系統(tǒng)的脆弱性，并對一些欠發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的貨幣主權(quán)產(chǎn)生沖擊。”
從境內(nèi)十余年來虛擬貨幣監(jiān)管體系的逐步完善，到2025年穩(wěn)定幣的火熱發(fā)展再到降溫，再到全球?qū)Ψ€(wěn)定幣風(fēng)險的普遍共識……多重因素疊加下，此次央行明確將穩(wěn)定幣納入虛擬貨幣監(jiān)管框架，既是對過往政策的延續(xù)強(qiáng)化，更是應(yīng)對新形勢的精準(zhǔn)施策，為后續(xù)監(jiān)管執(zhí)法提供了清晰的法律與邏輯依據(jù)。
規(guī)范深層考量：防范金融風(fēng)險，維護(hù)貨幣主權(quán)
要理解央行對穩(wěn)定幣的定性邏輯，首先需明確其本質(zhì)屬性與潛在風(fēng)險。所謂穩(wěn)定幣，是指利用分布式賬本或區(qū)塊鏈等技術(shù)，將價值錨定各類法定貨幣的加密貨幣，其核心設(shè)計(jì)初衷是保證價值相對穩(wěn)定。但從市場實(shí)踐來看，集中擠兌、價值脫錨、流動性不足等問題頻發(fā)，穩(wěn)定幣“爆雷”事件屢見不鮮，其底層風(fēng)險與資產(chǎn)質(zhì)量至今仍難以得到有效保證，這也成為監(jiān)管介入的重要現(xiàn)實(shí)依據(jù)。
對于央行將穩(wěn)定幣明確歸類為虛擬貨幣的深層考量，多位業(yè)內(nèi)專家在接受21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者采訪時從不同維度進(jìn)行了系統(tǒng)解讀，核心邏輯均圍繞風(fēng)險防控、監(jiān)管協(xié)同與貨幣主權(quán)展開。
中國政法大學(xué)金融科技法治研究院院長趙炳昊首先厘清了定性的法律邊界：“這一界定并非將穩(wěn)定幣認(rèn)定為刑法意義上的違禁品，而是把圍繞穩(wěn)定幣的經(jīng)營性、居間性及清算性活動納入整治范圍，此舉便于央行、網(wǎng)信、公安等多部門統(tǒng)一執(zhí)法與協(xié)同處置。”
在這一法律框架下，北京銀行法學(xué)研究會理事葉凝遙與趙炳昊均認(rèn)為，防范金融風(fēng)險，維護(hù)貨幣主權(quán)是首要考量。葉凝遙指出，央行明確虛擬貨幣（含穩(wěn)定幣）不具備與法定貨幣等同的法律地位和法償性，這一定性從根本上否定了穩(wěn)定幣作為“準(zhǔn)法幣”的可能性，旨在防止其挑戰(zhàn)以國家信用背書的法定貨幣，特別是數(shù)字人民幣的地位，保障貨幣發(fā)行權(quán)的唯一性和金融系統(tǒng)的穩(wěn)定性。
中國政法大學(xué)法與經(jīng)濟(jì)學(xué)研究院助理教授遲舜雨向本報(bào)記者強(qiáng)調(diào)，近兩年，主要穩(wěn)定幣發(fā)行方的資產(chǎn)儲備透明度受到國際監(jiān)管機(jī)構(gòu)質(zhì)疑，多次出現(xiàn)信息披露不足、儲備結(jié)構(gòu)不清等問題，強(qiáng)化了穩(wěn)定幣潛在的“脫錨”與兌付風(fēng)險。同時，穩(wěn)定幣已成為全球加密金融體系的關(guān)鍵流動性工具，與高杠桿交易、鏈上借貸等風(fēng)險業(yè)務(wù)深度綁定，其波動對市場沖擊性顯著增強(qiáng)。國際上，美國、歐盟、FATF 均發(fā)布報(bào)告指出穩(wěn)定幣在跨境洗錢、電詐和地下經(jīng)濟(jì)活動中使用頻繁，跨境流動性強(qiáng)、匿名度高導(dǎo)致監(jiān)管外溢性擴(kuò)大。正是在這一全球背景下，中國維持對穩(wěn)定幣的嚴(yán)格定性與管控，符合維護(hù)貨幣主權(quán)、支付體系安全和防范跨境金融風(fēng)險的一貫監(jiān)管理念。
趙炳昊則從貨幣主權(quán)與跨境管理視角進(jìn)一步補(bǔ)充。他表示，穩(wěn)定幣可在鏈上實(shí)現(xiàn)類美元化的即時清算，繞開傳統(tǒng)銀行體系與外匯管制，若大規(guī)模使用，可能弱化本幣計(jì)價與結(jié)算地位，還會增加跨境資金無序流動及“影子支付體系”的外溢風(fēng)險，此次定性正是從源頭阻斷“貨幣替代”和跨境套利通道的關(guān)鍵舉措。
打擊非法金融活動、保護(hù)公眾財(cái)產(chǎn)安全，是監(jiān)管定調(diào)的另一核心出發(fā)點(diǎn)。兩位專家均關(guān)注到穩(wěn)定幣在合規(guī)性上的顯著短板——其匿名或半匿名的技術(shù)架構(gòu)，導(dǎo)致客戶身份識別、交易信息追溯等反洗錢（AML）要求難以有效落實(shí)。葉凝遙明確指出，這使得穩(wěn)定幣“存在被用于洗錢、集資詐騙、違規(guī)跨境轉(zhuǎn)移資金等非法活動的顯著風(fēng)險”，其快速、跨境、隱蔽的特性極易成為違法犯罪工具。
趙炳昊對此進(jìn)一步細(xì)化，認(rèn)為當(dāng)前穩(wěn)定幣在客戶身份識別、交易信息可得性與可回溯性上仍有不足，易被用于電詐流水分拆（記者注：通過多次、小額轉(zhuǎn)賬分散資金流向）、地下錢莊運(yùn)作和異常跨境轉(zhuǎn)移，將其納入“虛擬貨幣”處置框架，能更便捷地“一攬子”適用凍結(jié)、報(bào)送、懲戒等監(jiān)管工具。
應(yīng)對外部環(huán)境變化、統(tǒng)一監(jiān)管口徑，也是此次明確定性的重要背景。2025年以來，國際虛擬貨幣市場波動加劇，比特幣等幣種價格暴漲暴跌引發(fā)市場躁動，同時部分人士借助多地推出針對穩(wěn)定幣的專門法規(guī)，以“穩(wěn)定幣”為噱頭大肆炒作概念。葉凝遙認(rèn)為，央行首次公開對穩(wěn)定幣進(jìn)行明確定調(diào)，起到了正本清源的作用，旨在壓縮利用“穩(wěn)定幣”等新概念進(jìn)行非法金融活動的空間，防止監(jiān)管套利。
這一舉措也體現(xiàn)了法律與監(jiān)管口徑的延續(xù)性。趙炳昊分析稱，會議重申“虛擬貨幣相關(guān)業(yè)務(wù)活動屬于非法金融活動”“不具有法償性”，將穩(wěn)定幣視為虛擬貨幣的一種，能與既有對比特幣等的全面禁限形成一致執(zhí)法口徑，便于跨部門在信息流、資金流等維度協(xié)同治理與執(zhí)法落地。
值得注意的是，這一定性還與數(shù)字人民幣（e-CNY）發(fā)展形成有效協(xié)同。趙炳昊強(qiáng)調(diào)，央行推動的數(shù)字人民幣是中心化、許可式的法定數(shù)字貨幣，而穩(wěn)定幣屬于私營機(jī)構(gòu)發(fā)行的鏈上代幣，二者運(yùn)行邏輯與治理責(zé)任截然不同，統(tǒng)一定性有助于清晰劃分公共貨幣基礎(chǔ)設(shè)施與私人代幣的邊界，避免監(jiān)管套利與市場對兩類貨幣的“混同敘事”。
總體來看，此次央行定調(diào)既是對過往監(jiān)管政策的延續(xù)，也是應(yīng)對市場新變化的主動作為，為虛擬貨幣及穩(wěn)定幣監(jiān)管提供了清晰的法律與執(zhí)行依據(jù)，將進(jìn)一步維護(hù)我國金融市場秩序與貨幣金融安全。
未來影響：穩(wěn)定幣發(fā)展空間將收縮
當(dāng)前對虛擬貨幣非法金融活動的整治導(dǎo)向，正我國對境內(nèi)穩(wěn)定幣生態(tài)形成多維度影響，其發(fā)展空間將持續(xù)收縮，這一趨勢已成為行業(yè)共識。
在業(yè)務(wù)層面，穩(wěn)定幣相關(guān)活動的合規(guī)紅線已明確劃定。趙炳昊指出，穩(wěn)定幣相關(guān)的發(fā)行、推廣、撮合、清算、支付受理、場外兌換等，均將被納入“非法金融活動”的集中治理清單；支付接口、銀行端口、互聯(lián)網(wǎng)分發(fā)與營銷將同步收緊。對所內(nèi)USDT鏈上充提、灰色OTC、卡商/碼商等既有鏈路，預(yù)期執(zhí)法將更常態(tài)化與精細(xì)化。這與會議傳遞的“繼續(xù)堅(jiān)持對虛擬貨幣的禁止性政策”一脈相承，意味著境內(nèi)任何穩(wěn)定幣發(fā)行、交易、兌換及作為支付工具的行為，都將被認(rèn)定為非法金融活動并受到嚴(yán)厲打擊。
產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向也隨之發(fā)生顯著調(diào)整。趙炳昊分析認(rèn)為，在境內(nèi)收緊的大背景下，穩(wěn)定幣相關(guān)技術(shù)與流動性將更多遷移至離岸與區(qū)域性金融中心；境內(nèi)金融科技如涉跨境結(jié)算與鏈上資產(chǎn)處理，需轉(zhuǎn)向監(jiān)管認(rèn)可的合規(guī)路徑，例如以貿(mào)易金融數(shù)字化、許可鏈結(jié)算或與境外合規(guī)機(jī)構(gòu)對接的“鏈下合規(guī)、鏈上記賬”模式。
這種導(dǎo)向同樣影響境內(nèi)機(jī)構(gòu)的境外布局，葉凝遙指出，雖然會議明確針對的是境內(nèi)活動，但這一強(qiáng)監(jiān)管信號將深刻影響境內(nèi)相關(guān)主體在境外進(jìn)行穩(wěn)定幣布局的戰(zhàn)略，其“想象空間將會無限縮小”，更多將局限于跨境支付和供應(yīng)鏈金融等實(shí)際應(yīng)用場景，且必須嚴(yán)格符合相關(guān)司法轄區(qū)的合規(guī)要求。
從風(fēng)險處置與監(jiān)管策略來看，趙炳昊認(rèn)為，考慮到穩(wěn)定幣生態(tài)的交易量與市占仍在高位，以2025年10至11月的數(shù)據(jù)為例，全球穩(wěn)定幣總市值已達(dá)到約3000億美元，其中USDT的市場占比常年穩(wěn)定在60%左右。龐大的交易體量和較高的市場占有率，使得對普通居民參與穩(wěn)定幣交易的監(jiān)控工作面臨較大壓力。
對于未來監(jiān)管動向，趙炳昊認(rèn)為，下一步監(jiān)管舉措可能是“宣示+工具箱常態(tài)化升級”的組合拳，而非技術(shù)意義上的“絕對禁絕”。主要原因在于，穩(wěn)定幣和公鏈?zhǔn)强缇场Ⅻc(diǎn)對點(diǎn)的開放網(wǎng)絡(luò)，完全物理阻斷的可行性與代價都極高，但通過資金、信息和鏈上的持續(xù)加壓，可以顯著提高在岸可獲得性與可用性成本，讓其難以在境內(nèi)形成支付清算與大規(guī)模兌付網(wǎng)絡(luò)。這也是2021年《通知》以來的治理路徑——“明確定性+取締業(yè)務(wù)+執(zhí)法行動+口徑一致”的輿情與消費(fèi)者教育，此次會議是在新形勢下的再確認(rèn)與再動員。
監(jiān)管協(xié)同性與技術(shù)能力提升將成為未來治理的關(guān)鍵支撐。“監(jiān)管手段將趨向精準(zhǔn)化和科技化。”葉凝遙表示，未來監(jiān)管將深化公安部、網(wǎng)信辦、外匯局等多部門的協(xié)同配合，完善政策與法律依據(jù)，重點(diǎn)聚焦信息流、資金流等核心環(huán)節(jié)，通過加強(qiáng)信息共享和提升監(jiān)測技術(shù)能力，以更有效地識別和打擊違法犯罪活動。
趙炳昊進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，目前在我國境內(nèi)語境下，穩(wěn)定幣應(yīng)被視作納入“虛擬貨幣非法金融活動整治”框架的高風(fēng)險媒介——其本身并非“違禁品”，但圍繞它的經(jīng)營性和幫助性活動極易觸碰法律紅線。未來監(jiān)管將通過賬戶側(cè)攔截、入口側(cè)封堵與鏈上側(cè)協(xié)查等多重手段，持續(xù)壓縮穩(wěn)定幣在境內(nèi)的生存空間。
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