21世紀經(jīng)濟報道 記者 崔文靜 北京報道 市場期待已久的監(jiān)管措施程序性規(guī)定終于落地。
11月28日，證監(jiān)會宣布就《證券期貨市場監(jiān)督管理措施實施辦法（征求意見稿）》（以下簡稱《實施辦法》）公開征求意見，旨在為監(jiān)管措施的實施提供全面、統(tǒng)一的程序規(guī)范。
這份覆蓋15類措施、六大環(huán)節(jié)的實施辦法，明確了監(jiān)管措施的種類、實施原則和程序要求，解決了長期以來監(jiān)管措施實施中程序規(guī)定不夠明確、當事人權利保障不充分等問題。
值得注意的是，新規(guī)在追求程序公正的同時，還設置了緊急情況下的快速處置機制，力求在權益保障和風險處置之間取得平衡。
程序革新：監(jiān)管措施邁向規(guī)范化新階段
資本市場監(jiān)督管理措施作為金融監(jiān)管的重要手段，在維護市場秩序方面發(fā)揮著不可或缺的作用。2008年，證監(jiān)會制定的《證券期貨市場監(jiān)督管理措施實施辦法（試行）》為監(jiān)管措施的實施提供了初步依據(jù)，在規(guī)范監(jiān)管措施實施、維護市場秩序等方面發(fā)揮了積極作用。
隨著資本市場的快速發(fā)展，證券、期貨、基金等領域創(chuàng)新不斷涌現(xiàn)，原有的試行辦法已難以完全適應監(jiān)管實踐的需要。近年來，監(jiān)管措施在具體實施中逐漸暴露出一些問題，包括對監(jiān)管措施的定位認識存在偏差，當事人陳述、申辯等程序性權利保障不夠充分，監(jiān)管措施決定書記載內(nèi)容過于簡單，以及監(jiān)管措施決定書的送達存在困難等現(xiàn)實困境。
與此同時，資本市場法治建設也在加快推進。《中華人民共和國證券法》《中華人民共和國期貨和衍生品法》《中華人民共和國行政處罰法》《優(yōu)化營商環(huán)境條例》等法律、行政法規(guī)相繼制定或修訂，對監(jiān)管措施的實施提出了新的更高要求。2008年試行辦法列舉的監(jiān)管措施類型已經(jīng)不能完全滿足當前監(jiān)管實際需要，亟需進行調(diào)整和完善。
此次證監(jiān)會研究起草《實施辦法》，擬以規(guī)章形式對監(jiān)管措施的實施程序作出全面規(guī)定，標志著資本市場監(jiān)管措施制度迎來重要升級。《實施辦法》的起草遵循四大基本原則：堅持依法行政，提高監(jiān)管執(zhí)法規(guī)范化水平；堅持問題導向，確保監(jiān)管執(zhí)法的一致性、連續(xù)性；堅持“程序法”定位，主要就監(jiān)管措施的實施程序作出規(guī)定；堅持監(jiān)管措施及時矯正功能，突出效率要求。
制度構建：全鏈條規(guī)范明確15類措施與六大程序
《實施辦法》對監(jiān)管措施的種類、實施原則和程序要求作了全面而細致的規(guī)定，構建了覆蓋監(jiān)管措施實施全過程的制度框架，為監(jiān)管執(zhí)法工作提供了明確的操作指引。這一制度構建不僅體現(xiàn)了監(jiān)管的嚴肅性，也展現(xiàn)了保護市場主體合法權益的堅定決心。
在監(jiān)管措施的種類方面，《實施辦法》采取“明確列舉+兜底規(guī)定”的方式，系統(tǒng)梳理了15類常用監(jiān)管措施。具體包括責令改正、監(jiān)管談話、出具警示函、責令公開說明、責令定期報告、責令增加內(nèi)部合規(guī)檢查次數(shù)等日常監(jiān)管措施，也包括責令處分有關人員、認定為不適當人選、責令更換董事、監(jiān)事、高級管理人員等對從業(yè)人員影響較大的措施，還包括限制業(yè)務活動、責令暫停部分或全部業(yè)務、停止核準新業(yè)務等對機構經(jīng)營影響深遠的措施。
更值得關注的是，《實施辦法》還納入了限制股東權利、限制分配紅利、限制財產(chǎn)使用和處分等更具約束性的措施，形成了輕重有序、層次分明的監(jiān)管措施工具箱。這種分類安排既考慮了監(jiān)管措施的有效性，也充分考量了措施與違規(guī)行為的匹配度，確保“過罰相當”原則落到實處。
在實施原則方面，《實施辦法》確立了依法、效率、公正三大基本原則。依法原則要求實施監(jiān)管措施必須按照法律、行政法規(guī)、中國證監(jiān)會規(guī)章規(guī)定的程序?qū)嵤鞔_行政規(guī)范性文件不得設定監(jiān)督管理措施，從源頭上保障了監(jiān)管措施的合法性。效率原則強調(diào)要及時矯正違法行為，防范風險蔓延與危害后果擴散，體現(xiàn)了監(jiān)管措施“及時矯正”的制度功能。公正原則要求以事實為依據(jù)，與行為的性質(zhì)、情節(jié)、危害程度以及風險大小相當，確保監(jiān)管措施的適度性和合理性。
在程序要求方面，《實施辦法》規(guī)定了六大一般程序要求，形成了完整的程序鏈條。
① 實施機構應當依法以文字、音像等形式，對監(jiān)管措施的取證、決定、送達等進行全程記錄，歸檔保存，實現(xiàn)監(jiān)管全過程“留痕”。
② 監(jiān)管措施需要現(xiàn)場執(zhí)法的，應當由具有行政執(zhí)法資格的執(zhí)法人員實施，且不得少于兩人，確保執(zhí)法主體的合法性。
③ 明確監(jiān)管措施的實施期限，要求自發(fā)現(xiàn)違法行為或風險隱患之日起六個月內(nèi)作出決定，復雜案件最長不超過二年，體現(xiàn)了監(jiān)管的及時性要求。
④ 建立回避制度，參與實施監(jiān)管措施的工作人員與當事人有直接利害關系或其他關系可能影響公正執(zhí)法的，應當主動申請回避，當事人也有權申請其回避，保障了監(jiān)管的公正性。
⑤ 實施監(jiān)管措施應當查明事實，全面收集證據(jù)，確保監(jiān)管決定建立在充分的事實基礎之上。
⑥ 實施監(jiān)管措施應當進行法制審核，強化內(nèi)部監(jiān)督制約，提高監(jiān)管質(zhì)量。
對于影響當事人權益較大的措施，《實施辦法》還設置了更為嚴格的特別程序要求。采取第三條第7項至第14項規(guī)定的措施時，實施機構應當向當事人送達事先告知書，告知當事人擬采取措施的內(nèi)容、事實、理由和依據(jù)，并明確告知當事人享有陳述、申辯等權利。當事人要求陳述、申辯的，可以在規(guī)定期限內(nèi)提出意見，實施機構必須充分聽取并進行復核，切實保障當事人的程序性權利。
平衡之道：緊急處置與權利保障并重的制度設計
《實施辦法》在制度設計上展現(xiàn)了高度的立法智慧，通過在保障當事人權利與提高監(jiān)管效率之間尋求最佳平衡點，既體現(xiàn)了監(jiān)管的力度，也展現(xiàn)了監(jiān)管的溫度。這種平衡之道充分考慮了資本市場風險傳導快、影響面廣的特點，為有效防范化解金融風險提供了制度保障。
在當事人權利保障方面，《實施辦法》構建了全方位的權利保護機制。其中，陳述權和申辯權的保障尤為突出。根據(jù)規(guī)定，實施機構在采取影響當事人權益較大的監(jiān)管措施前，必須向當事人送達事先告知書，詳細說明擬采取措施的內(nèi)容、事實、理由和依據(jù)。當事人可以在事先告知書送達后五個工作日內(nèi)提出陳述、申辯要求，并在十個工作日內(nèi)提交具體意見。這一制度安排確保了當事人有機會就監(jiān)管措施發(fā)表意見，維護自身合法權益。
更具創(chuàng)新性的是，《實施辦法》設立了二次告知程序，規(guī)定對已經(jīng)送達的事先告知書認定的主要事實、理由、依據(jù)或者擬采取監(jiān)管措施的內(nèi)容作出調(diào)整的，應當重新向當事人送達事先告知書。這一要求體現(xiàn)了程序正義原則，避免了監(jiān)管機構在當事人不知情的情況下改變監(jiān)管決定。唯一的例外是作出對當事人有利的變更時，可以不重新告知，這既保護了當事人權益，也考慮了監(jiān)管效率。
在救濟渠道方面，《實施辦法》明確當事人對監(jiān)管措施決定不服的，可以依法申請行政復議或者直接向人民法院提起訴訟。這一規(guī)定賦予了當事人充分的救濟權利，體現(xiàn)了“有權利必有救濟”的法治原則。同時，為了確保監(jiān)管的及時性和有效性，辦法規(guī)定復議和訴訟期間不停止監(jiān)管措施的執(zhí)行，但法律另有規(guī)定的除外，有效平衡了個體權利保護與公共利益維護的關系。
《實施辦法》還創(chuàng)新性地建立了監(jiān)管措施與行政執(zhí)法當事人承諾制度的銜接機制。當事人申請適用行政執(zhí)法當事人承諾制度并完全履行承諾認可協(xié)議的，實施機構不再對其同一行為采取監(jiān)管措施。這一制度設計既鼓勵當事人主動配合監(jiān)管、積極整改，也提高了監(jiān)管效率，實現(xiàn)了監(jiān)管效果的最大化。
在充分考慮權利保障的同時，《實施辦法》也設計了緊急情況下的快速處置機制，確保在風險緊急情況下能夠及時采取必要措施。當出現(xiàn)證券基金期貨經(jīng)營機構監(jiān)管指標惡化、經(jīng)營管理情況惡化、發(fā)生重大風險事件或其他重大風險隱患時，如果不立即采取監(jiān)管措施將嚴重危害金融秩序、影響金融機構穩(wěn)健運行、損害公共利益或出現(xiàn)其他嚴重危害后果的，實施機構可以啟動快速處置程序。
在這一機制下，實施機構可以當場或者通過電子通訊等方式聽取當事人意見，不受事先告知程序的形式和時限限制。在確實無法聯(lián)系到當事人等特殊情況下，經(jīng)實施機構主要負責人批準，可以不適用事先告知的規(guī)定。這一設計充分考慮了金融風險處置的緊迫性特點，為防止風險擴散和蔓延提供了制度出口。
《實施辦法》還完善了監(jiān)管措施的執(zhí)行監(jiān)督機制。一方面，明確規(guī)定監(jiān)管措施決定書應當載明當事人的姓名或名稱、監(jiān)管措施依據(jù)的事實、種類和依據(jù)、履行方式和期限等事項，并要求加蓋實施機構的印章，確保監(jiān)管決定的規(guī)范性和嚴肅性。另一方面，規(guī)定監(jiān)管措施決定作出后可以向社會公開，但涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私等情形除外，增強了監(jiān)管的透明度和公信力。
在限制措施的解除方面，《實施辦法》也體現(xiàn)了公平合理的原則。規(guī)定在對當事人采取限制性措施期間，當事人符合解除條件的，實施機構可以自行或根據(jù)當事人申請解除限制措施。解除限制措施時，當事人應當按要求整改并提交整改報告，實施機構應當及時驗收，經(jīng)驗收符合要求的，應在驗收完畢之日起三個工作日內(nèi)解除有關限制措施。這一規(guī)定既保證了監(jiān)管的嚴肅性，也為當事人提供了改過自新的機會。
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