編者按：2020年12月召開的中央農村工作會議指出：“今后15年是破除城鄉二元結構、健全城鄉融合發展體制機制的窗口期。”近日，中國社會科學院學部委員蔡昉出版新書《破除城鄉二元結構》。他認為，破除城鄉二元結構、改變傳統體制格局，是暢通資源配置渠道、通過高質量發展做大蛋糕，以及暢通社會流動通道、通過共享發展分好蛋糕的必由之路，必須充分利用好這個短暫的時間窗口，特別是應該在“十五五”規劃中充分體現破除城鄉二元結構的主要目標和關鍵要求。
蔡昉/文
《破除城鄉二元結構》
蔡昉 著
浙江人民出版社
2025年9月
推進農業農村現代化、建設農業強國，要著力破解現代化途中諸多難解的問題，清除一系列體制機制障礙，克服不容回避的困難。破除歷史形成和長期存在的城鄉二元結構，就是其中一項重要的任務。
走向現代化的關鍵任務
中國仍然存在城鄉二元結構。可以從兩個方面來看造成這種城鄉二元結構現象的根本原因。一是按照戶籍身份區別對待的基本公共服務供給體制，造成城鄉居民在就業機會、居住環境和公共產品的獲得方面存在較大的差別。二是農業與非農產業之間存在的巨大勞動生產率差異，從可供分享的物質基礎上，把勞動者和居民在城鄉之間予以分割。
這兩個根本原因，最終都表現為城鄉之間在可支配收入、消費水平、基本公共服務供給、文化生活選擇機會等方面的顯著差異。
更有甚者，城鄉二元結構還具有自我強化的效應。這種城鄉二元分割和差異性格局，既是社會流動性不足的結果，同時又會進一步阻礙社會性流動。例如，農業勞動力轉移本來是結構變革的一個組成部分，產業結構的非農化和人口的城市化也是不可逆轉的過程，然而，實際勞動力轉移過程，在中國卻表現為農民工外出和返鄉的周而復始，農村勞動力在年輕時外出參與非農產業就業和城鎮發展，到一定年齡又回到農村，因而使得人口的橫向流動未能轉化為社會性的縱向流動。
黨的十九大報告要求，破除妨礙勞動力、人才社會性流動的體制機制弊端，使人人都有通過辛勤勞動實現自身發展的機會。黨的二十大報告強調，推進以人為核心的新型城鎮化，加快農業轉移人口市民化。這些重大部署都正確地指向了走向現代化的一項關鍵任務——破除城鄉二元結構。
“十五五”是實現目標的關鍵期
破除城鄉二元結構涉及多個領域，是推進中國式現代化的重中之重，2026—2030年期間也是完成這項任務至為關鍵的時期。同時，作為國家規劃經濟社會發展方向、實施既定發展戰略的制度形式，科學制定和接續實施五年規劃，也將發揮承上啟下的關鍵作用，是確保任務目標得到聚焦進而實現的有效政策工具。
因此，如果說2035年是破除城鄉二元結構這個重要任務的完成節點，“十五五”則是實現任務目標的關鍵期。圍繞這項綜合體制改革、城鄉均衡發展、改革發展成果共享的任務，其主要目標和關鍵要求應該在“十五五”規劃中得到充分的體現，在規劃的制定和實施過程中享有高度的優先序。
具體來說，我們可以從以下兩個方面，認識“十五五”時期及其規劃對于破除城鄉二元結構的重要意義和關鍵支撐作用。
一方面，破除城鄉二元結構，是進一步全面深化改革的重大任務，應該按照統一的部署整體推進。城鄉二元結構迄今仍然在阻礙城鄉均衡發展，妨礙實現城鄉資源要素合理配置、城鄉居民收入水平同步提高，以及城鄉基本公共服務均等供給。黨的二十屆三中全會強調，城鄉融合發展是中國式現代化的必然要求，對完善城鄉融合發展體制機制做出重大部署，要求必須統籌新型工業化、新型城鎮化和鄉村全面振興，全面提高城鄉規劃、建設、治理融合水平，促進城鄉要素平等交換、雙向流動，縮小城鄉差別，促進城鄉共同繁榮發展。
黨的二十屆三中全會所部署的任務，在時間節點上與“十五五”時期高度重合，因而上述重大部署也應該落實為“十五五”期間的相應制度安排，據以保障各項具體制度建設和政策調整任務的有效推動，實現破除城鄉二元結構的目標。因此，拆除妨礙城鄉之間資源配置和共同富裕的一系列體制機制障礙，應該在國家戰略層面上以中長期規劃做出部署，制定出任務書、時間表和路線圖，同時對整體改革做出細化的分解，確保按照既定的目標和步驟扎實推進。
另一方面，確保“十五五”取得實質性進展，從而為“十六五”打下堅實的基礎，切實做到在2035年破除城鄉二元結構。從既定的目標來看，完成這項任務的時間窗口已經日漸收窄，只有做出時不我待、全力以赴的努力，充分利用尚有的機會窗口，力圖取得事半功倍的推進效果，才能如期達到目標要求。為此，借制定“十五五”規劃之際，破除城鄉二元結構的任務應該被界定為實質性和定量化的目標，按照確定的時間表，同時開啟倒計時。
打破常規，實現“不可能的任務”
按照常規的努力所能達到的推進速度，要在一個或兩個五年規劃期間完成如此多的既定目標，并做到成色十足，可以說難度很大，甚至可能被看作不可能的任務。然而，如果能夠打破常規，從“十五五”時期開始，就在實施規劃的過程中調動社會各界的積極性，培養和發育以下三個重要且不可或缺的支撐力，同時不斷地予以賦能、更新和延續，完全可以預期實現這個“不可能的任務”。
首先，與此項任務相關的各級政府和各部門，要堅定地貫徹落實黨中央的“十五五”規劃建議。這項工作涉及城鄉體制的諸多方面，必然要求各當事方統一思想、凝聚共識、協同發力，消除一切不必要的摩擦，迅速而平穩地推進。作為一個對標案例，我們應該期望各部門和各地區，像打贏脫貧攻堅戰那樣對待破除城鄉二元結構這一任務。
其次，通過頂層設計分擔改革成本，分享改革收益，促進激勵相容。例如，就維系城鄉二元結構戰略的最后堡壘——戶籍制度來說，這項改革之所以尚未完成，正是因為遇到了激勵不相容的問題。由于大幅度增加城鎮戶籍人口會增加本地政府的財政支出，或許還會在短期內減少商品房銷售，因而使地方政府成為戶籍制度改革成本的支付者，卻不能獨享改革收益。
已有的研究表明，戶籍制度改革可以從供給側和需求側創造社會收益，從而帶來真金白銀、立竿見影的改革紅利。因此，中央政府應該主導戶籍制度改革的事權，通過頂層設計和恰當的機制安排，在各當事人之間合理分擔成本、分享收益，使未來的改革紅利成為包括地方政府在內的各當事人的預期收益。
最后，還需要借助人工智能及其賦能科技創造的強大能力，推動“三農”發展，創造改革紅利并進行合理分享，助力體制改革。人工智能及其賦能的各項技術發展，預計能夠在要素配置、生物技術、栽培工藝、市場營銷和儲運等諸多方面打破農業面臨的傳統資源約束。（本文節選自《破除城鄉二元結構》緒論，有刪減，標題為編者所加。）
本文鏈接：蔡昉：破除城鄉二元結構應在“十五五”規劃中高度優先http://www.sq15.cn/show-1-51398-0.html
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